Servicios públicos:
¿arcaísmo o necesidad?
Jacques Capdevielle

Todo comenzó en 1980. Durante su debate televisado con Jimmy Carter con motivo de las elecciones presidenciales, Ronald Reagan miró hacia las cámaras y, dirigiéndose a la América profunda, declaró: “Quiero devolveros el dinero que este hombre os ha quitado, vosotros haréis mejor uso de él”. Esta declaración fue interpretada en casi todo el mundo como un alegato a favor del “menos Estado” y de la disminución de la presión fiscal. En realidad, Margaret Thatcher precedió a Reagan en la aplicación práctica del neoliberalismo, adelantándose en su sistematización: fue ella quien, a partir de 1979, abre el camino de las privatizaciones, orientación que ha sido proseguida por los laboristas tras su retorno al poder.
Lo que Thatcher y Reagan invocaban para justificar su política era, en primer lugar, la eficacia de la gestión del sector privado y el papel de la libre competencia. Desde 1995, el Banco Mundial, a su vez, centra sus orientaciones en las privatizaciones, con los programas de “ajuste estructural”. Un postulado central: se da por supuesto que el mercado realiza una distribución óptima de los recursos, especialmente en cuanto a inversiones (1). En el ámbito de los servicios públicos (escuela, sanidad, transportes, comunicaciones) las necesidades en materia de inversiones son con frecuencia muy fuertes y representan una carga fiscal considerable. Para los poderes públicos resulta tentador aligerar esta carga fiscal recurriendo a la financiación privada.
La competencia a la luz del ejemplo británico
El ejemplo de Gran Bretaña es paradójico. Este país se encuentra entre los pioneros en la creación del Estado de bienestar (welfare state) y de un servicio público (nacional health service) garante de la gratuidad total de los servicios médicos. Al volver al poder en 1979 (lo ejercerían hasta 1997), los conservadores atribuyeron al retraso económico del país a las rigideces del aparato productivo, a la influencia sindical y a una fiscalidad excesiva. Según ellos, la solución pasaba por una restauración sistemática de la competencia. Los laboristas no han cuestionado esta orientación. Durante el primer mandato de Tony Blair, los gastos públicos han sido anualmente menores a los de los conservadores durante los 18 años que ocuparon el poder.
Los ferrocarriles británicos son emblemáticos del fracaso de las privatizaciones. Con la constitución de Railtrack, la privatización se extendió a las infraestructuras de la red, a diferencia de lo previsto en los otros países europeos. Esto se ha traducido en sistemáticos retrasos y en repetidos accidentes, causando en 1999 la muerte de 31 personas cerca de la estación de Paddington, en Londres, y en octubre de 2000 la de cuatro personas, además de 35 heridos, cerca de Hatfield. En mayo de 2002, un nuevo accidente en el norte de Londres provoca siete muertos y 70 heridos. Las investigaciones sobre estos accidentes han puesto de relieve la responsabilidad de Railtrack. Once meses antes del accidente de Paddington, una inspección de rutina había señalado anomalías en las vías en el lugar exacto en que tuvo lugar el accidente. El “patrón” de Railtrack, que dimitió tras el accidente de Hatfield, reconoció que “el ferrocarril no ha sido escindido [se refiere a la separación entre la gestión de la infraestructura y la gestión del transporte, aunque ambas en manos privadas] en interés de los usuarios, sino con el único objetivo de disminuir el coste de la privatización”(2).
El Gobierno se ve hoy obligado a proceder a una renacionalización de hecho. Se observa un escenario idéntico en el sector eléctrico, en el que también se supuso que la competencia en el ámbito de la producción y distribución energética se traduciría en una optimización de los costes de la que los usuarios serían los primeros en beneficiarse. Sin embargo, el mercado ha seguido siendo oligopolista, propicio a los acuerdos para la fijación de precios en perjuicio de los consumidores.
Y la misma descomposición se constata en el sistema educativo o el sistema nacional de salud. El estado catastrófico de este último ha quedado patente con motivo de la epidemia de gripe a comienzos de 2000. Actualmente, el plazo medio de espera para acudir a consulta con un especialista es de 18 meses.
Para atenuar la crítica a las privatizaciones británicas podría alegarse que tuvieron lugar en sectores que sufrían desde hace largo tiempo una patente subinversión. En un contexto muy diferente, California, una de las regiones más ricas del mundo y puntera en cuanto a innovaciones tecnológicas, se ha hecho la misma experiencia en el sector eléctrico.
Comentando la desregulación de la electricidad en la provincia canadiense de Alberta, uno de los órganos más liberales de la prensa financiera anglosajona, el Wall Street Journal, se vio obligado a constatar que con esta desregulación el precio de la electricidad casi se ha doblado (3). Siguiendo en el sector eléctrico, un estudio realizado por una consultoría británica -National Utility Services- acaba de demostrar que la desreglamentación se tradujo en un aumento de precios: 8% en Alemania, 7,5% en Estados Unidos, 9,3% en Gran Bretaña, tres paíes que, en teoría, tienen sus mercados totalmente abiertos.
La situación francesa: del ataque frontal al deterioro progresivo
El modelo francés oscila entre el enfoque radical británico y la imitación de las reglas de gestión del sector privado en aquellos sectores en los que la propiedad jurídica sigue siendo pública, pero que escapan de forma creciente al control del poder político. Razones ligadas a la historia de Francia explican las dudas del poder a este respecto. Después de 1945, se procedió a la nacionalización de los grandes servicios en red. El objetivo era desarrollar políticas industriales coherentes y eficaces en el marco de la reconstrucción de la posguerra. Además, estas nacionalizaciones contaban con el sustento de la noción de “servicio público”, aparecida a finales del siglo XIX con el nacimiento de la tercera República. La igualdad de los ciudadanos en el acceso a determinados servicios es un principio fundador de la República, como ilustra la escuela laica y obligatoria. Se trataba de consolidar la forma republicana de gobierno frente a los intentos de restauración monárquica.
Este contexto da al tema de los servicios públicos una fuerza que no tiene en otros lugares. Aquí se considera que el servicio público debe asegurar tanto la igualdad de trato para los usuarios independientemente de su ubicación o de su condición económica, como su continuidad, más allá de azares y coyunturas. Por otra parte, en Francia se hace una distinción entre servicios no mercantiles (educación, policía, ejército, por ejemplo) y servicios mercantiles (correos, telecomunicaciones, electricidad, ferrocarril). Los primeros se financian por medio de los impuestos; los segundos, redes de servicios públicos, son financiados esencialmente por los usuarios.
Para permitir el acceso de todos a la red, un sistema generalizado de redistribución equitativa de las tarifas permite una ponderación de costes entre las diversas categorías de usuarios, con independencia del coste real de la prestación suministrada. Las decisiones tarifarias son, en primer lugar, de naturaleza política: ¿los grandes usuarios deben financiar, en parte, a los pequeños usuarios? ¿las ciudades deben pagar por el mundo rural? ¿los actuales usuarios deben contribuir a financiar inversiones que solamente beneficiarían a las generaciones futuras? En un sistema de redistribución equitativa, las actividades más rentables financian a las deficitarias. Resulta pues decisivo, para no desestabilizar la economía global del sistema, impedir que las actividades rentables sean entregadas al sector privado.
A pesar de este profundo anclaje de la noción de servicio público en nuestra cultura política, Francia no ha escapado a la ruptura de la que hemos hablado, comenzado aquí a mediados de los años ochenta. Las regulaciones nacionales instauradas después de la segunda guerra mundial habían limitado la actividad del capital en numerosos servicios y permitían la existencia de servicios públicos eficaces. Son numerosas las realizaciones que permitieron que el servicio público y la planificación “a la francesa” fueran citados como ejemplo al comienzo de los años 60 por la mayor parte de los observadores extranjeros (4): electrificación de la red ferroviaria y sucesivos aumentos de su velocidad; desarrollo de Électricité de France (EDF) y dominio del campo electronuclear; éxito de la industria aeronáutica y espacial; papel precursor de Minitel [sistema de videotexto diseñado en 1978 por la Compañía Telefónica Francesa e introducido en el mercado en 1984] en las comunicaciones; ejemplaridad del esfuerzo de construcción de viviendas en régimen HLM (Habitations à Loyer Modéré, viviendas de alquiler moderado); éxito en la absorción del choque del baby boom en el ámbito escolar.
Sin embargo, pese a esta reconocida aportación, los gobiernos de izquierda no cuestionaron los primeros ataques contra los servicios públicos que el Gobierno de Jacques Chirac había llevado a cabo entre 1986 y 1988. El crack bursátil de otoño de 1987 había moderado la manía por las privatizaciones que había presidido las primeras de ellas. No obstante, una vez recuperado el Gobierno, la izquierda no revierte las privatizaciones. En 1989 se lanza el movimiento de modernización de los servicios públicos. Las virtudes de la gestión empresarial se oponen a las rigideces del estatuto público, y se pone el acento sobre los valores de lo privado: competitividad, reestructuración, interés e individualización de las remuneraciones. Esta gestión más personalizada engendra una desmotivación generalizada de los agentes, una actitud de inhibición, o, por el contrario, conflictos extremistas que tratan de restaurar una identidad de oficio desvalorizada (5). Confrontados de esa forma a la resistencia de los agentes implicados, que cuentan por lo general con la simpatía de los usuarios, los equipos de dirección de las empresas y servicios afectados se orientan hacia una privatización acelerada con el aval de los responsables políticos en el poder. Intentan eludir el escollo planteado por un estatuto protegido por un sistema de garantías, y para ello recurren a las contrataciones temporales, la subcontratación de empresas privadas y la creación de filiales de carácter privado.
Esta privatización atenta también contra los valores que habían sido el fundamento de la gestión de este tipo de empresas, aunque se encubra retóricamente. Por ejemplo, el gobierno Jospin habla de “abrir el capital” de las empresas públicas para poder establecer alianzas internacionales. El Presidente-Director General de EDF desemboca en un conflicto permanente entre la reafirmación de su compromiso con el “servicio público a la francesa” y una política de pirata en la Bolsa de Milán, aliado a Giovanni Agnelli para tomar el control de Montedison, tras haber intentado fallidamente una política de compra más discreta a través de la estadounidense banca de negocios Goldman Sachs.
¿Y los usuarios? Si no han disfrutado de una disminución de precios, ¿han logrado al menos una política tarifaria más transparente? Veamos un ejemplo. La ley de 26 de julio de 1996 abrió el sector de las telecomunicaciones a la competencia a partir del 1 de enero de 1998. Pero la falta de información fácilmente accesible  para escoger el operador más adaptado a las necesidades de cada cual provocó un reforzamiento de las desigualdades. El 1 de julio de 2001, la Comisión Europea se vio obligada a iniciar investigaciones sobre nueve operadores de telefonía móvil en los mercados alemán y británico, bajo sospecha de haber realizado acuerdos ilícitos.
El recurso sistemático a la cultura empresarial y a sus técnicas de gestión empresarial tiene como consecuencia la modificación de los criterios de control en la gestión de los servicios públicos concernidos. La evaluación recurre de forma creciente a criterios comerciales propios de la economía de mercado, pasando por alto los interrogantes políticos que se plantean: ¿qué servicios hay que poner en marcha? ¿para quién? ¿qué tipo de ciudadanía se pretende promover?
La lógica de la competencia es autodestructiva. La consultoría ATKearney ha demostrado, a partir de un estudio realizado entre 1988 y 2000 en 25.000 empresas de 53 países, que las concentraciones son un fenómeno ineluctable (6). En una primera fase de la competencia, las empresas más potentes venden sus servicios por debajo de los costes reales, eliminando a las empresas que han quedado al margen de ese movimiento. En una segunda fase, las dos o tres empresas que siguen en liza constituyen coaliciones  para imponer a los “usuarios/clientes” sus prestaciones a las tarifas que ellas mismas decidan. El estudio sacaba la conclusión de que, pasados unos pocos años, en Europa sólo quedarán tres o cuatro operadores de los cuarenta actualmente existentes.
Probablemente, estemos ante un cambio de rumbo. El derrumbamiento de los mercados financieros y los escándalos desarrollados tras la quiebra de Enron han comprometido gravemente la idea de una transparencia garantizada por los mercados.
La contestación al neoliberalismo expresada en Seattle no sólo no ha cedido, sino que ha recibido un nuevo impulso en respuesta a las decisiones tomadas en la conferencia de Doha, en el marco de la OMC, respecto al Acuerdo General sobre el Comercio de los Servicios (AGCS). En Alemania, Gerhard Schröder ha convertido la defensa de los servicios públicos en un tema central de su campaña. En Francia, un colectivo “AGCS/Servicios Públicos” agrupa a 27 asociaciones y sindicatos que rechazan la globalización neoliberal.
“Servicio público”, “servicio de interés general”, “servicio universal”... expresiones diversas referidas a una pregunta central: en sociedades más y más individualistas, cambiantes, envejecidas y urbanizadas como las nuestras, ¿el recurso a los capitales privados puede sustituir eficazmente y en todos los ámbitos a una financiación pública garantizada por el conjunto de una sociedad solidaria?

NOTAS
(1) “La privatización no es un lujo, es una manera de eliminar pérdidas gigantescas que impiden al Estado consagrar sus recursos a la educación o a otras tareas de su responsabilidad”, Jean-François Richard, vicepresidente de el Banco Mundial (Figaro, 20/6/1995). Obsérvese la imprecisión de la referencia  a “otras tareas” del Estado.
(2) Citado por Christophe Boltanski, “Le rail britannique en mille morceaux. La privatisation a accentué la décrépitude du réseau” (Liberation, 27/10/2000).
(3) Wall Street Journal, 26/4/2001
(4) John F. Kennedy, en una conferencia de prensa de 2/5/1962, anunció que “había pedido al Council of Economic Advisors estudiar en particular el caso de Francia que gozaba de una vitalidad económica bastante extraordinaria, a fin de tratar de localizar las razones y posibles remedios del débil crecimiento de la economía americana”. (Andrew Shonfield, Le Capitalisme d’aujourd’hui. L’État et l’entreprise. Gallimard, 1967). El autor recuerda que algunos años antes, en 1958, un estudio de la Rand Corporation veía a Francia como un país condenado en el que cada cual aspiraba “a una vida tranquila”.
5. Jacques Capdevielle, Modernité du corporatisme, París, Presses de Sciences Po, 2001.
6. Annie Kahn, “Les concentrations sont un phénomène inéluctable”, Le Monde, 4/9/2001