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Durante los últimos meses de 1999, mientras se concluían los trámites parlamentarios de la que después fue la ley 4/2000, quienes estaban en contra de la propuesta de ley, sobre todo algunos ministros del Gobierno del Partido Popular, la criticaron porque iba a favorecer la inmigración irregular. Llegó a decirse –por parte de un ministro- que España se convertiría en paraíso de las mafias que trafican con inmigrantes si se aprobaba esa ley. Una vez ésta entró en vigor –el 1 de febrero de 2000- siguió siendo blanco de ataques parecidos; el aumento del flujo de pateras durante los meses de la regularización –acabada el 31 de julio- sirvió para "confirmar" que la ley producía lo que se denominó "efecto llamada", es decir, que provocaba mayor inmigración irregular, y reactivó las intenciones del Gobierno del Partido Popular a favor de una nueva reforma; o lo que se ha llamado una "contrarreforma", ya que su objetivo no era otro que el de recortar los avances –en derechos de los inmigrantes- que la anterior reforma había supuesto. El 7 de julio de 2000 se hizo una primera aprobación, en Consejo de Ministros, el texto de la nueva ley que el gobierno presentaba a las Cortes.
La reforma de la ley se convirtió así en uno de los asuntos prioritarios de la agenda del Gobierno, y el argumento central era que se tenía que poner freno a la "avalancha" de inmigrantes. Ante tal argumento surgen preguntas como éstas: ¿Realmente la ley 4/2000 ha favorecido, por algún motivo, la entrada de mayores flujos de inmigración? ¿Ha abierto algún tipo de vía que antes estuviese cerrada? ¿Qué es lo que cambió, respecto a la anterior, en lo que se refiere al control de las entradas? Es decir, hemos de preguntarnos sobre qué mecanismos teníamos para canalizar legalmente la inmigración, con la ley anterior 7/85, y qué mecanismos se mantuvieron con la ley 4/2000.
En términos generales (no nos referimos ahora sólo al control del flujo de entradas) podemos decir que la ley 4/2000 cambió aspectos muy importantes, aunque también se ha de decir que otros, no menos importantes, los dejó casi como estaban. Si tuviésemos que simplificar al máximo nuestra valoración de esta ley, diríamos que mejoró mucho la situación para las personas inmigradas que ya están en España, pero apenas cambió las cosas para las que quieren venir. Lo que precisamente modificó muy poco fue el sistema de entrada, como explicaremos enseguida.
Para quienes ya están aquí, la ley estableció una amplia equiparación de sus derechos con los de los españoles (no en todo, ya que en algunos aspectos, como el derecho al trabajo, apenas hubo mejoras); y lo hizo con una importante particularidad: que muchos de los derechos fueron reconocidos también a las personas que se hallan en situación irregular (los llamados sin papeles). Esta particularidad fue lo que convirtió esta ley en una de las más avanzadas de Europa.
La asistencia sanitaria, por ejemplo, que sirvió de motivo para buena parte de los debates previos a la aprobación de la ley, se resolvió estableciendo el derecho a la atención plena (no solamente en casos de urgencia como algunas de las propuestas parlamentarias señalaban) para todos los extranjeros, tanto los que disponen de residencia legal como los que no, con el único condicionante de estar empadronados en un municipio. Con ello se otorgó este derecho a los inmigrantes irregulares (ya que éstos no han de tener –en principio- ningún impedimento para empadronarse); y lo mismo se hizo respecto al derecho a la educación, incluyendo el pleno acceso a becas para todos los alumnos de familias inmigradas (también los irregulares), así como respecto a la justicia gratuita en casos de necesidad, a las ayudas para acceder a la vivienda, etc. También se establecieron los derechos de asociación, reunión, sindicación, etc., con ese mismo criterio. La ley concedió, como es lógico, mayores derechos a los residentes legales, pero para los irregulares otorgó una serie de derechos fundamentales que constituyen la parte más progresista de la misma.
Para los inmigrantes en situación irregular estableció, además, el derecho a solicitar la residencia si llevan 2 años en España y disponen de medios económicos de vida. Se rompió drásticamente con el planteamiento de la ley anterior, cuando decía que para solicitar la residencia se debía estar "en situación legal en España". Con esta medida no se elimina la irregularidad, ya que seguirán padeciéndola durante un tiempo aquellos que entren por vías no legales, pero se apuesta por que nadie esté mucho más de 2 años en esa situación. Es, como puede apreciarse, una medida de gran importancia humanitaria y social, ya que las personas que se hallan en situación irregular no pueden trabajar con contratos legales, no pueden reagrupar a sus familiares y, aunque la ley les reconoció un conjunto de derechos básicos, sus posibilidades de integración social son mínimas. Se trata de un mecanismo permanente (ordinario) de regularización, que sigue operativo tras la regularización extraordinaria, producida entre los meses de febrero y julio, que ya redujo notablemente la bolsa de irregulares.
Por último, de esta ley señalaremos también que redujo notablemente las posibilidades de expulsar a los inmigrantes en situación irregular. Estar en situación irregular dejó de ser motivo de expulsión, si bien, entrar ilegalmente siguió siéndolo. Enseguida puede verse que queda un espacio importante para la discrecionalidad al definir quién está en una situación y quién está en la otra, es decir, quién está dentro y quién está entrando. Las personas detectadas en pateras, u otros medios de transporte, o cerca de los pasos fronterizos, serán expulsadas, de acuerdo con el redactado de la ley (en este caso lo que mejoró fue el derecho a la asistencia letrada), pero aquellas que tengan ya un domicilio en cualquier municipio español, y especialmente aquellas que se hallen empadronadas, no podrán ser expulsadas sólo por el hecho de su irregularidad administrativa (se mantuvo, eso sí, la expulsión en los casos relacionados con hechos delictivos).
Son precisamente los tres aspectos señalados, que afectan a las personas en situación irregular, los que constituyen el motivo principal de la contrarreforma: los derechos sociales concedidos a los irregulares, la vía ordinaria para su regularización (la de los 2 años) y las dificultades para su expulsión. Son los aspectos que hacen de la ley 4/2000 una ley poco corriente en la Europa actual, y que han supuesto un gran paso adelante en la dirección de situar a los inmigrantes como personas con derechos, independientemente de su situación administrativa. La nueva reforma, al cambiar estos tres aspectos, nos retrotrae a las líneas clásicas de la legislación de extranjería, caracterizadas por la profunda desigualdad de derechos entre inmigrantes y ciudadanos; pero este no es el tema central de esta ponencia y, por tanto, pasamos ya a comentar lo que se relaciona con los flujos.
Hay que distinguir dos vías legales para la inmigración: la de reagrupación familiar y la migración laboral propiamente dicha. La reagrupación familiar no era un derecho reconocido por la ley 7/85, pero estaba reconocido y regulado por su reglamento de aplicación y otros decretos. Tenía derecho a reagrupar a sus familiares toda persona con residencia legal que llevase al menos un año de residencia en España; los familiares reagrupables eran el cónyuge y los hijos menores, y, con ciertas condiciones, también los ascendientes e hijos mayores. El derecho estaba claramente establecido; los problemas solían venir por las prácticas administrativas, que podían retrasar durante años algunos casos de reagrupación; lo que normalmente ocurría por causa de la mala coordinación entre las Subdelegaciones del Gobierno de las provincias (donde el reagrupante iniciaba los trámites) y el Ministerio de Exteriores o sus servicios consulares. Pero, con más o menos dificultades, con mayores o menores retrasos, los residentes podían ir trayendo a sus familiares, dando lugar a un flujo de inmigración que no estaba limitado por ningún cupo.
La reagrupación familiar ha sido, en la década de los noventa, una vía legal y accesible de inmigración para muchas personas, aunque, como resulta obvio, sólo ha sido válida para quienes ya tenían en España al cónyuge, al padre o a la madre. En principio no puede considerarse como una migración laboral, ya que los cónyuges reagrupados sólo obtienen un permiso de residencia sin derecho al trabajo, y lo mismo pasa con los hijos e hijas; pero se ha de reconocer que, a medio plazo, la mayoría acaban accediendo a permisos con derecho al trabajo y muchos se integran en el mercado laboral.
Como vía de inmigración legal ha sido importante en España, pero mucho más lo ha sido en el conjunto de países de la Unión Europea. Desde mediados de los años setenta, la mayoría de países de la Europa occidental cerraron las puertas a la inmigración laboral, haciendo muy difícil la entrada por razones de trabajo, pero, en cambio, se activaron los procesos de reagrupación familiar, debido a que muchas de las personas que habían venido antes con intenciones de temporalidad acabaron viendo que no tenían otra opción que la de quedarse y optaron por traerse a sus familiares. Los informes de SOPEMI de 1999 y de 2000 señalan que el crecimiento de población extracomunitaria en los países de la Unión Europea, producido entre 1986 y 1997, se debe principalmente a la reagrupación familiar y a los flujos de refugiados, y en menor medida a la inmigración laboral.
Además de la inmigración que en España se produce por reagrupación familiar, hay, como decíamos, una inmigración laboral propiamente dicha, que la componen aquellas personas que vienen para trabajar, tengan o no familiares en el país receptor. La regulación del flujo de entrada de los inmigrantes laborales es precisamente lo que más nos interesa tratar, ya que es donde decimos que no hay vías legales accesibles, y ello tiene estrecha relación con la importancia de las vías irregulares.
Con la anterior ley 7/85, lo que quedó establecido era que para venir a trabajar a España, el inmigrante (o el aspirante a migrar) debe disponer de una oferta previa de empleo y con ella solicitar el visado de entrada en un consulado español de su país de origen. Esa oferta de empleo pasa por el tamiz de la preferencia nacional en el empleo establecida también por la ley, es decir, no se dará el visado si la oferta es para un sector laboral en el que haya españoles como demandantes de empleo. En la práctica, lo que el gobierno determina son los sectores para los que sí se pueden dar permisos nuevos a extranjeros, concretándose normalmente en el servicio doméstico, los trabajos agrícolas y, en menor medida, el peonaje de la construcción y la hostería. Así es como se fijan los contingentes anuales, aunque éstos se hayan utilizado más para regularizar a inmigrantes que ya se hallaban en España que para regular el flujo de entradas.
El principal problema que este sistema tiene, no es el de la preferencia nacional, ni es el cupo o límite de nuevos permisos establece el contingente, el mayor problema está en el hecho de que para ese tipo de trabajos que se ha estado ofreciendo a los extranjeros procedentes del Sur no hay flujo de ofertas de empleo hacia sus países. Es posible que Estados Unidos o Alemania, que ahora están necesitando informáticos, puedan esparcir por todo el mundo sus ofertas de empleo y les lleguen los trabajadores con la oferta previa en la mano, y es posible que las empresas españolas que necesitan determinado tipo de técnicos o especialistas los encuentren en otros países, y tales personas nos lleguen ya con la oferta previa de empleo adquirida antes de entrar en España. Es decir, es posible que ese sistema funcione para una pequeña parte de la inmigración que estamos recibiendo; pero nadie que necesite una empleada de hogar se va a las Filipinas o a la República Dominicana a buscarla. Los empleos del servicio doméstico o del peonaje (agrícola o de construcción) son obtenidos por los inmigrantes cuando ya están aquí, y ello implica que su entrada ha tenido que ser forzosamente irregular.
Este sistema ha bloqueado las posibilidades de entrada legal para la inmigración laboral, y lo que en realidad ha funcionado es lo siguiente: los inmigrantes entran irregularmente y una vez aquí tratan de regularizar su situación, lo que consiguen al cabo de cierto tiempo (normalmente varios años); entre tanto van trabajando, pero sin posibilidades de contratación legal y expuestos, por tanto, a la sobreexplotación de muchos empresarios bien predispuestos a aprovechar las condiciones de indefensión de esos trabajadores. Esto le ha ido muy bien a muchos sectores de nuestra economía que, de no haber sido por los bajos salarios que este sistema propicia, no habrían sido competitivos. Además ha sentado las bases para el desarrollo de uno de los grandes negocios de la década de los noventa (que lo seguirá siendo en la de los dos mil), cual es el tráfico ilegal de mano de obra.
El tráfico ilegal de mano de obra se ha convertido en una de las grandes industrias de nuestro tiempo. Los trabajadores migrantes son introducidos ilegalmente en todos los países europeos y en muchos otros países del resto del mundo. Por lo que se refiere a Europa, se trata de un negocio desarrollado principalmente en los años noventa, años en los que han crecido las necesidades de mano de obra para determinados sectores de la producción, pero, en cambio, se han mantenido las políticas restrictivas basadas en la idea de que no necesitamos más inmigrantes. El tráfico ilegal es fruto directo de estas políticas de rechazo legal a una inmigración que, en la práctica, resulta necesaria para nuestra economía.
De hecho, estas necesidades de mano de obra no han cesado en los años ochenta y noventa en algunos sectores de la producción, y en muchos momentos la inmigración irregular ha estado claramente consentida por las autoridades porque la mano de obra nacional ya no cubría esas necesidades. Pero se ha preferido mantener un sistema que en Europa ya ha adquirido carta de naturaleza, basado en los siguientes factores: 1º) los poderes públicos dicen que no se necesita más inmigración laboral y cierran la entrada legal de inmigrantes, 2º) los inmigrantes siguen entrando pero de forma irregular, y 3º) las empresas los emplean pero aprovechan su indefensión jurídica para imponerles condiciones laborales inferiores. A su vez, esto tiene repercusiones más globales sobre la situación del mercado laboral, porque debilita la unidad del movimiento obrero y permite la reorganización de algunos sectores económicos sobre la base de recortes en las condiciones laborales y en las políticas sociales.
Lo que ahora nos interesa remarcar es que el sistema se ha mantenido igual, o muy parecido, con la ley 4/2000. La solicitud del visado para venir a trabajar a España sólo puede hacerse con la oferta previa de empleo; las ofertas siguen estando bajo el criterio de la preferencia nacional; para establecer el contingente anual de entrada sigue siendo preceptible la concreción de los sectores de actividad que han de ocupar los extranjeros; etc. El único cambio importante que esta ley introdujo, en lo que se refiere al sistema de entrada, fue la obligación de motivar la denegación del visado de entrada, lo que podría permitir al interesado recurrir la actuación de la Administración ante los tribunales, aunque, como es fácilmente comprensible, ello no va a hacer más accesible la entrada legal para el migrante laboral.
La ley 4/2000 no facilita la entrada legal, y la reforma que está en curso tampoco. Por tanto, la migración laboral seguirá transcurriendo por vías irregulares, pero no más que antes, con la ley anterior 7/85. Quienes dicen que con la ley 4/2000 se favorece la entrada de más inmigración, deben estar queriendo decir que los derechos que la ley concede a quienes ya están aquí hacen más atractivo venir a España; lo que es una suposición bastante gratuita, porque nada indica que las personas que se lanzan a la migración lo hagan en función del conocimiento que tienen de las condiciones legales que se van a encontrar. Esto, en todo caso, puede ocurrir cuando se producen procesos extraordinarios de regularización, y puede haber ocurrido en España entre febrero y julio de 2000, pero ello nada tiene que ver con los contenidos de la ley 4/2000 (salvo en la disposición transitoria que estableció la regularización). Además, si se cuestiona esta ley por el atractivo de los derechos que concede (particularmente a los inmigrantes en situación irregular), lo que se nos está diciendo es que la manera de controlar los flujos de inmigración es no tratar muy bien a los inmigrantes que ya están en nuestro país, algo que resulta claramente inaceptable desde la perspectiva del Estado de derecho. El sistema de control de los flujos de entrada no puede ser tratar mal a los que ya están dentro.
La ley 4/2000 mejoró notablemente los derechos de las personas inmigradas, pero siguió dejando pendiente la apertura de vías legales para los flujos de entrada. Seguimos sin tener política de inmigración, o política de regulación de flujos, y mantenemos, en cambio, el sistema de cierre de fronteras a la inmigración laboral que desde los años setenta se ha consolidado en toda la Europa comunitaria.
Antes de entrar en los aspectos que pueden proporcionarnos una política concreta de regulación de flujos de entrada, conviene hacer un repaso a los problemas que el actual sistema tiene. Como política migratoria, en España –y en la Europa occidental- no ha habido otra cosa, en los años ochenta y noventa, que el cierre de las fronteras a la inmigración laboral, o al menos, éste ha sido el eje central de dicha política (acompañado de cierta apertura para la reagrupación familiar, como ya hemos explicado, y de la arbitraria potestad de la Administración para ir permitiendo un goteo de entradas en función de las coyunturas que se presenten). El cierre de fronteras ha sido explícito en algunos países europeos, que desde mediados de los setenta establecieron una política de "inmigración cero" (referida a la inmigración laboral), mientras que en otros, como España, no ha sido tan explícito, pero también ha existido por la inaccesibilidad de las vías legales para la inmigración. Este sistema ha entrado en crisis en los inicios de los años dos mil.
El sistema ha ido mostrando serios problemas. De entrada hay que decir que resulta muy caro. Ha obligado a un costoso refuerzo de los servicios fronterizos en aeropuertos y otros puntos de entrada, así como de los servicios policiales para el control de las costas (en el caso de España) y la realización de controles en los municipios de mayor inmigración. En nuestro caso, además, ha llevado a la realización de inversiones gigantescas para el vallado de las ciudades de Ceuta y Melilla. Las expulsiones, uno de los elementos constitutivos de esta política de cierre de fronteras, son también caras. Son poco efectivas como elemento de regulación de flujos, ya que el número de personas que se puede expulsar no es muy elevado, pero además, requieren un costoso acompañamiento policial (sobre todo de las que se realizan por avión). Los sistemas intergubernamentales de control (Sistema Informático Schengen, etc.) obligan también a inversiones importantes.
Es un sistema que deja en muy mal lugar el respeto a los derechos humanos del que Europa se dice abanderada (y esto es más importante que el coste económico). A los inmigrantes se les impide el ejercicio de la libre circulación, se les cierra la puerta cuando huyen de situaciones dramáticas, se les realizan controles policiales que a menudo vulneran principios básicos de respeto a las personas, se los expulsa con métodos represivos que en distintos países europeos han costado ya la vida de muchas personas, se les niega (o se les limita) el derecho al trabajo, se los acoge (cuando se los acoge) situándolos en un estatus de inferioridad de derechos respecto al resto de la ciudadanía, se les limita el derecho a vivir en familia, etc. Con los inmigrantes se hacen cosas, en nuestra Europa democrática, que se salen de las prácticas correspondientes a un Estado de derecho y, por tanto, debilitan la democracia; y se hacen por imperativo del sistema de cierre de fronteras.
La criminalidad también se ve favorecida. Primero por lo que ya hemos comentado respecto al crecimiento de las redes de tráfico ilegal de mano de obra. Y segundo, porque a los inmigrantes no se les deja otra vía que la de la clandestinidad en las primeras fases de su entrada e inserción laboral, lo que, en algunos casos, los coloca en situaciones de exclusión y los empuja a una criminalidad de subsistencia. No son muchos los inmigrantes que se ven abocados a esta situación (de hecho, son muchos menos de los que la opinión pública cree), pero no cabe duda de que hay un sector de la inmigración que, habiendo venido con la intención de trabajar en condiciones ordinarias, ha caído aquí en las redes de la delincuencia.
La integración social de la población inmigrada, objetivo que actualmente persiguen las instituciones públicas, se ve severamente dificultada por el sistema de cierre de fronteras. A menudo se oye decir, a algunos responsables políticos, que los objetivos a perseguir en materia de inmigración son, por un lado, el control de las fronteras para luchar contra la inmigración ilegal (entiéndase cierre de fronteras a la inmigración laboral), y por el otro, la integración social de la población inmigrada que ya hay en el país. Ambos objetivos se presentan como complementarios cuando en realidad son contradictorios. El (o la) inmigrante laboral que nos viene, sobre todo cuando viene de los países del Sur, ha visto como le decíamos que no le queríamos dejar entrar, que aquí no lo queríamos; para entrar ha tenido que utilizar vías arriesgadas e ilegales, y en muchos casos se ha puesto en manos de organizaciones delictivas; y una vez aquí se ha visto obligado a pasar por un período de clandestinidad hasta que ha encontrado la oportunidad de obtener el permiso de residencia. Si por integración social hemos de entender ser parte de la sociedad, si ello requiere que el inmigrante se sienta parte de la sociedad, parece obvio que la integración se verá afectada por la insistencia machacona con la que esta sociedad le dice al inmigrante que no lo quiere en su seno.
El período de estancia irregular por el que la mayor parte de los inmigrantes pasan antes de obtener el permiso de residencia, los sitúa en condiciones cercanas a la exclusión: sus posibilidades de participación en la vida ciudadana son reducidas, su inserción en el mercado laboral se produce al margen de la legalidad, sus derechos humanos se ven mermados en múltiples aspectos, su vida cotidiana transcurre con miedos y con poco contacto con su entorno social. Este período de irregularidad acaba marcando a la persona inmigrada en lo que se refiere a sus hábitos y relaciones con su entorno y produce notables retrasos en su proceso de integración social. En consecuencia, si realmente se quieren crear condiciones favorables a la integración de las personas inmigradas, el primer objetivo ha de ser canalizar su entrada por vías legales y evitarles el paso por períodos de irregularidad. El sistema basado en impedir la entrada de nuevos inmigrantes para integrar mejor a los que están dentro no funciona, porque los inmigrantes siguen entrando y la ilegalidad a la que se les somete afecta a las posibilidades de integración de todos: los que vienen y los que ya están dentro.
Otra objeción que se ha de hacer al actual sistema de cierre
de fronteras es que funciona muy mal y ni siquiera sirve para lograr los
objetivos que sus defensores persiguen. Los inmigrantes siguen entrando;
lo hacen por vías ilegales pero entran. No existe posibilidad alguna
de establecer un control sobre todo el perímetro de Europa y sus
aeropuertos que impida la entrada de los inmigrantes. Cuando no pueden
entrar por los lugares ordinarios lo hacen por otros lugares y, en todo
caso, la diferencia está en el dinero y los riesgos que esa entrada
les cuesta. En los casos en los que entran poniéndose en manos de
las organizaciones delictivas, sufrirán una subida mayor del precio
cuanto mayores sean los controles o los impedimentos fronterizos para la
entrada, lo que a algunos los retraerá de su intención migratoria,
pero probablemente a la mayoría no.
Las expulsiones de inmigrantes irregulares –componente importante del sistema de cierre de fronteras- se ejecutan con dificultad y no son un mecanismo eficaz para regular el número de inmigrantes que se quedan en los países europeos. Por más esfuerzos que los gobiernos han hecho para mejorar la eficacia de las expulsiones, sólo se acaba expulsando a una pequeña parte de los inmigrantes que han hecho su entrada por vías irregulares. En los últimos años de la década de los noventa, en España, se ejecutaban del orden de 5.000 expulsiones anuales, habiéndose abierto en el mismo período más de 20.000 expedientes de expulsión. Esas 5.000 expulsiones seguramente no superan el 10 % de la inmigración irregular que entra anualmente. Sin duda alguna, son muchos más los inmigrantes que se van por decisión propia (que se vuelven a su país o que deciden probar suerte en otro país europeo), cuando aquí no encuentran lo que habían venido buscando.
La expulsión es una sanción de enorme gravedad para la persona que la sufre. Se le devuelve a su país con las manos vacías y como si de un delincuente se tratase; se le devuelve cuando quizás toda su familia había invertido todos sus ahorros en el proyecto migratorio de esta persona; se le devuelve cuando quizás se había jugado la vida en una patera para venir; y ello se hace a través de una simple decisión administrativa en la que ni siquiera intervienen los jueces. El peor castigo que se le puede imponer a un inmigrante se ejecuta sin intervención judicial. En la expulsión, por otra parte, se emplean a menudo métodos policiales de gran brutalidad, y de ello son buena prueba los muertos que en distintos países europeos se han producido en procesos de ejecución de las expulsiones. Del sistema de expulsiones podemos decir, en definitiva, que es poco útil como mecanismo regulador de la población inmigrada que se establece en los países europeos y, además, que es contrario a nuestras concepciones sobre los derechos humanos.
Para ejecutar una expulsión se necesita que el país al que se envía al inmigrante (o solicitante de asilo) lo acepte, y ello constituye otra gran dificultad que reduce la eficacia del sistema. A nuestros países fronterizos se les está pidiendo que acepten, no solamente a sus ciudadanos, sino también a quienes utilizaron el país en tránsito antes de llegar a nuestras fronteras; para ello se han impulsado con gran empeño los acuerdos de readmisión con esos países. Incluso se les ha hecho el chantaje de cuestionar la ayuda para el desarrollo que reciben si no se avienen a establecer el acuerdo de readmisión. Pero lo cierto es que muchos de esos acuerdos de readmisión no funcionan satisfactoriamente para los países de la Unión Europea. El caso más cercano lo tenemos en el acuerdo que existe entre España y Marruecos. Sobre la base de dicho acuerdo, Marruecos está aceptando a ciudadanos marroquíes que son expulsados por España, pero ya es mucho más reticente a aceptar a los subsaharianos que vinieron a través de territorio marroquí. Para forzar un acuerdo más satisfactorio para España, nuestro Gobierno ha intentado que fuese firmado entre la Unión Europea y Marruecos, ya que las ayudas que este último recibe proceden de la Unión, es decir, ha intentado que esas ayudas sirviesen para presionar a favor del acuerdo, pero siguen manteniéndose las reticencias de Marruecos a aceptar a otros que no sean sus propios nacionales.
Vemos pues que el sistema de cierre de fronteras hace aguas por muchos
puntos y que no impide que los inmigrantes se vayan estableciendo en la
Unión Europea. Algunos pueden decir que este sistema reduce la entrada
de inmigrantes, ya que el número de los que entran y se quedan será
menor cuanto mayores sean los controles fronterizos y más se potencien
las expulsiones. Pero esto es precisamente lo que no está nada claro.
¿Tendríamos más inmigración establecida en
Europa con un sistema más flexible de fronteras y con mayores facilidades
para aceptar a los inmigrantes? Probablemente entraría más
gente, pero también saldría más; las entradas y salidas
transcurrirían por vías más naturales. Ahora, quienes
se han gastado todos sus ahorros para entrar, o incluso se han jugado la
vida, no se irán fácilmente; aguantarán, antes de
volver con las manos vacías, situaciones de desempleo y de exclusión
social que ni siquiera padecían en sus países. Aún
así, son muchos los que se vuelven voluntariamente a sus países;
los flujos de retorno no se suelen mencionar, ni tener en cuenta en las
estadísticas, pero son importantes, y ello nos hace suponer que
con un sistema más flexible de entrada también el retorno
adquiriría mayor importancia.
Hasta aquí hemos mencionado lo que nos parecen los problemas más importantes que padece el actual sistema de cierre de fronteras, pero no son estos problemas los que nos llevan a decir que el sistema a entrado en crisis, o mejor dicho, no son la principal causa de la crisis. Ésta se debe, sobre todo, a que el cierre de fronteras no se ajusta a las necesidades de mano de obra que muchos sectores de la economía vienen manifestando en los últimos tiempos. Ya hemos comentado que en las últimas décadas no ha dejado, en ningún momento, de haber oferta de trabajo para los inmigrantes, y que muchas empresas y sectores de la producción se han beneficiado de la irregularidad en la que entran los inmigrantes para obtener más beneficios o hacer más competitiva la empresa (pagando menos a los trabajadores, claro está). El problema es que las necesidades que ahora se están manifestando van más allá de las que se pueden cubrir por estos cauces irregulares.
En España, comenzaron siendo los empresarios agrícolas quienes manifestaron que no disponían de la mano de obra necesaria para las campañas agrícolas; en este caso se trataba de necesidades puntuales de temporada. Pero en los últimos tiempos han aparecido muchas más voces empresariales diciendo lo mismo, y ya no se trata de trabajos de temporada: empresarios y organizaciones patronales del metal y la construcción están demandando la entrada de más inmigración para cubrir sus necesidades. Evidentemente estas demandas deben ser vistas con cierta desconfianza. Las necesidades que los empresarios plantean no siempre son reales; a menudo lo que están buscando es sustituir mano de obra fija por mano de obra temporal, o cambiar sus trabajadores por otros menos educados en la dinámica de las demandas laborales. Cuando reclaman especialistas o técnicos medios, lo que están poniendo de manifiesto son las carencias de la formación profesional, en un país en el que sigue habiendo un 15 % de desempleados. Es decir, parte de esas carencias de mano de obra que los empresarios señalan se resolverían fácilmente mejorando las condiciones laborales y dedicando mayores esfuerzos a la formación profesional. Pero aun así, se ha de reconocer que la inmigración hace ya una contribución económica importante y no sólo por lo que se refiere a la utilización que de ellos hacen muchas empresas como "mano de obra barata", sino también cubriendo espacios de cierta especialización que el mercado interno no cubre.
La fase de desarrollo económico en la que Europa está inmersa, en los inicios de la década de los dos mil, está planteando unas necesidades de mano de obra, a cubrir por inmigración extranjera, cada vez más diversificadas. Los sectores y empresas que plantean estas demandas ya no son sólo aquellos que buscan la mano de obra barata moviéndose en la economía sumergida, es decir, empleando inmigrantes en situación irregular, y por tanto, el sistema que ha estado vigente, caracterizado por la entrada irregular de los inmigrantes ya no es suficiente para resolver las actuales demandas. Pero hay más: a este desarrollo económico se le está uniendo ya una tendencia demográfica que multiplicará en un futuro muy próximo las necesidades de inmigración laboral.
El informe de 1998 de SOPEMI relaciona la inmigración en Europa con sus tendencias demográficas y afirma que "el incremento de la inmigración en Europa, significativo entre 1989 y 1992, no consiguió revertir la caída demográfica" (SOPEMI 1998: 23). Europa tuvo una etapa –hasta los años sesenta- en la que el crecimiento natural de población (saldo entre nacimientos y defunciones) tenía mucha mayor importancia que la inmigración en el crecimiento demográfico; pero desde 1967 el crecimiento natural no ha parado de descender y ha aumentado la contribución relativa de la inmigración. La inmigración, por otra parte, contribuye al crecimiento natural en la medida en que las familias inmigradas tienen, en las primeras etapas, un número de hijos mayor que las autóctonas. Lo remarcable es que a pesar de todo ello, es decir, con inmigración incluida, el crecimiento poblacional en Europa no ha parado de descender.
A propósito de estas tendencias demográficas, la OCDE ha señalado que sólo la inmigración podrá solventar el problema que se nos viene encima en las próximas tres décadas –especialmente a partir del 2010-, cuando las generaciones del baby boom comiencen a jubilarse y el envejecimiento de la población pueda hacer insostenible el mantenimiento de las pensiones y los sistemas de salud. El baby boom se produjo entre mediados de los años cincuenta y principios de los sesenta, constituyendo un punto de inflexión en las tendencias de descenso de la natalidad que en Europa se estaban produciendo desde principios del siglo XX; tras ese período de fuerte incremento de la natalidad, ésta reinició la tendencia decreciente y no tardó en situarse en cifras que ya no aseguran el reemplazo generacional. Actualmente se necesitaría una media de 2,1 hijos por mujer para asegurar este reemplazo, y en la mayor parte de los países de la Unión Europea está por debajo del 1,5 y en algunos se sitúa en torno al 1 %.
El envejecimiento de la población europea no tiene precedentes; pero en la actual distribución por edades, el porcentaje de población activa sigue siendo muy alto, de forma que incluso se soportan elevadas cifras de desempleo. Esto cambiará rápidamente en las próximas décadas, produciéndose el descenso del volumen de la población activa, proporcionalmente al aumento de la población jubilada. En unos países se notará antes que en otros: Alemania, Italia, Reino Unido y Bélgica tienen los mayores grupos de edad avanzada, mientras que otros como España, Francia, Portugal y Holanda están más equilibrados (López de Heredia y Montoro, 1998: 75). En España, el descenso importante de población activa se producirá en torno al 2020, según el Servicio de Estudios del Banco Bilbao Vizcaya.
La inmigración extracomunitaria puede paliar este problema, pero, en todo caso, requerirá determinadas condiciones para que su efecto sea más positivo. La sociedad debe recibirla con ganas de integrarla socialmente y prepararla para el propio sistema productivo. No es suficiente con que los inmigrantes lleguen en edad de trabajar, se requiere que se invierta en su formación y en su integración social, algo que las sociedades europeas no parecen tener muy claro. Y se requiere, de entrada, perder el miedo a los flujos relativamente altos de inmigración que van a necesitarse.
Veamos los datos que nos aporta SOPEMI (sobre cálculos hechos en 1996). En el año 2010 Francia tendrá un 25,6% de habitantes con edades superiores a los 65 años, en relación con los que tendrá con edades entre 15 y 64 años; en el 2020 ese porcentaje será del 33% si la inmigración no lo impide. Para que en el 2020 se mantenga el mismo porcentaje del 2010 se requiere que en esos diez años haya aumentado el volumen neto de inmigración en 10.950.000 personas. Pues bien, el volumen neto de inmigración en los diez años que van de 1985 a 1995 ha sido de 630.000 personas, lo que muestra que el flujo inmigratorio necesario será mucho mayor que el actual (que sigue siendo muy parecido al de 1995). Ese mismo cálculo señala que Italia necesitará en esa década un volumen neto de inmigración de 6.700.000 personas, mientras que en la década 85-95 fue de 850.000. Y España necesitará 4.280.000 personas mientras en la década 85-95 fue insignificante (SOPEMI 1998: 29). En el caso de Alemania, el Instituto Alemán de Economía de Colonia ha señalado la conveniencia de que la entrada de inmigrantes aumente ya hasta cifras de 300.000 personas por año, en lugar de las 100.000 que ahora entran aproximadamente. El mismo planteamiento hace en España un estudio de 1999 del Banco Bilbao Vizcaya, señalando que el flujo anual de inmigración debe pasar ya a las 100.000 personas por año (en 1999 el flujo anual consentido por el Gobierno fue de 30.000 personas). Otro estudio posterior de la ONU (División de Población) llegaba a parecidas conclusiones, señalando que sólo con flujos altos de inmigración podrá resolverse el fuerte descenso que se avecina en los porcentajes de población activa para las próximas décadas. Según este informe, en España deberían estar entrando ya 240.000 inmigrantes por año para mantener una demografía equilibrada en los 50 primeros años del siglo XXI.
Estos estudios no son incuestionables, ni sus conclusiones son definitivas, y sus mismos autores nos indican normalmente el carácter relativo de sus previsiones. Además, cuando proceden de sectores financieros y empresariales, su apuesta por el incremento inmediato de la inmigración nos despierta la sospecha de que se está tratando de incrementar la mano de obra barata disponible para desregular el mercado laboral; más aun cuando lo que se reclama son flujos de trabajadores temporeros. Pero tanto el carácter relativo de las previsiones de todos los estudios sobre población, como la discusión sobre la veracidad de esas supuestas necesidades inmediatas de mano de obra inmigrada, planteadas en algunos países por los empresarios, no deben alejarnos del reconocimiento de lo que ya es poco discutible: que en un futuro próximo los más interesados en el incremento de los flujos de inmigración van a ser los países europeos receptores.
Aquí es donde está la crisis del sistema de cierre de fronteras: las necesidades de mano de obra, actuales y más aun futuras, no concuerdan con las políticas restrictivas de los gobiernos. Éstos mantienen cerrados los cauces legales para la inmigración laboral, y sus esfuerzos por reprimir la inmigración irregular y luchar contra las organizaciones delictivas que actúan en este terreno son cada vez mayores, al tiempo que también crecen las necesidades de una mayor entrada de inmigración. Más pronto que tarde será necesario reajustar el sistema y abordar el reto que esta contradicción plantea: la organización de la entrada legal de inmigración laboral.
La lucha contra la inmigración irregular –ilegal, como dicen los textos oficiales- se ha convertido en los últimos años en objetivo explícito de las políticas migratorias. Queda, sin embargo, claro que con un sistema de cierre de fronteras no se podrá impedir la inmigración irregular; y también está claro que recortar los derechos que la ley establece para las personas inmigradas (como se está haciendo en España) no es ninguna solución al fenómeno de la inmigración irregular. Por tanto, no queda otra opción que no sea la de pasar de reprimir los flujos de entrada a organizarlos; sobre todo, si se tiene en cuenta que las necesidades de inmigración, por parte de España y de los países de nuestro entorno europeo, van a ser crecientes. Lo primero que ha de ser planteado es la apertura de vías legales para la inmigración laboral que sean accesibles, y lo segundo son todos los mecanismos y acciones políticas que han de permitir la organización de los flujos de entrada.
De entrada hemos de decir que el establecimiento de un contingente anual que limite el número de personas que pueden entrar legalmente, como inmigrantes laborales, es una fórmula perfectamente válida siempre que se haga con la amplitud y las condiciones adecuadas. No creemos que sea defendible, en estos momentos, un sistema de fronteras totalmente abiertas que no pusiese límite alguno a los flujos de entrada. El contingente es, de hecho, la fórmula más avanzada que existe en la Europa comunitaria. Lo que hay, en la mayor parte de los países de la Unión Europea, son los sistemas que hemos mencionado de inmigración cero, o algo parecido, que tienen las puertas cerradas a la inmigración laboral y sólo permiten la entrada por reagrupación familiar o por asilo. Sólo España e Italia reconocen la inmigración laboral estableciendo un contingente anual. Existe otro en Austria, pero nada tiene que ver con el tipo de contingente que aquí defendemos, ya que lo están utilizando para limitar la entrada de personas para reagrupación familiar. En este texto estamos dando por sentado el mantenimiento del criterio, seguido hasta ahora en España, de que el contingente sólo se refiere a la inmigración laboral, lo que significa que las autorizaciones de entrada para reagrupación familiar, o por motivos de asilo, no quedan incluidas ni limitadas por el mismo.
El contingente laboral se establece por primera vez en España en 1993, y, aunque su uso fue inadecuado, ya que se utilizó para regularizar a las personas que estaban aquí en situación irregular, en lugar de utilizarlo para ordenar las nuevas entradas, lo cierto es que fuimos el primer país de la Europa comunitaria en reconocer legalmente, en los años noventa, la entrada de migración laboral. En 1998 una nueva ley de inmigración lo estableció también en Italia. Pero el resto de los países siguen reticentes a reconocer que la inmigración laboral es algo real y necesario a lo que se ha de dar cauce legal.
En nuestro caso no ha servido, todavía, para canalizar le entrada legal de inmigrantes, primero porque la normativa del contingente no ha sido adecuada para ello, y segundo, porque no disponíamos de otro sistema para regularizar a los que ya estaban dentro. Los inmigrantes que han ido entrando por vías irregulares han acabado encontrando la oportunidad para su regularización, o bien en los procesos extraordinarios de regularización, o bien en los contingentes anuales. Éstos han sido, en definitiva, otro sistema de regularización, más que un sistema de canalización legal de la entrada de inmigrantes, y así ha sido reconocido, incluso por el Gobierno, desde el momento en que se ha permitido que la solicitud del contingente fuese presentada por personas que ya se hallaban en territorio español.
Lo primero que ha de lograrse, por tanto, es que el contingente sea utilizado por parte de las personas que quieren venir a trabajar a España, y no por las que ya están aquí. Para ello ha de haber otro sistema de regularización para aquellas que han entrado por vías irregulares. La ley 4/2000 lo tenía, era la posibilidad que ofrecía de solicitar la residencia a las personas que podían demostrar 2 años de permanencia en España. Al cambiar los 2 años por 5, en la nueva reforma de la ley, el sistema queda desvirtuado por completo. Cinco años es un período de tiempo muy diferente de dos, como tiempo de espera para salir de una situación de irregularidad; mientras que hasta ahora podría negarse la posibilidad de solicitar el contingente a quienes se hallasen dentro de territorio español, sobre la base de que ya disponían de otra vía para su regularización, al cambiar a cinco años no podrá negárseles tal posibilidad. Los contingentes seguirán utilizándose para solventar las situaciones de irregularidad y será más difícil reconvertirlos en un sistema eficaz de canalización de las entradas. Aun así, es necesario plantearse qué tipo de contingente podría servir para este propósito.
La amplitud del contingente (el número anual de permisos de entrada), los requisitos que se exigen a sus solicitantes y la organización de las acciones necesarias para su desarrollo, son los aspectos sobre los que cabe situar el debate. La amplitud deberá ser suficiente para satisfacer, al menos, una parte significativa de la demanda migratoria que se plantea desde los países de origen; de manera que los aspirantes a obtener el visado de entrada para venir a trabajar vean en esta vía legal una vía posible y estén dispuestos a esperar un tiempo razonable para acceder a ella. Sería absurdo pretender aquí dar una cifra de lo que han de ser los contingentes de los próximos años, pero sin duda deberán ser más amplios que los planteados anteriormente con cifras en torno a las 30.000 personas, y lo que es más importante, la cifra anual deberá estar consensuada con los agentes sociales.
La limitación por sectores de actividad que, hasta ahora, se ha impuesto en todos los contingentes, y que sigue siendo imperativa de acuerdo con la ley vigente 4/2000, debería desaparecer. Se trata de una limitación que acaba cerrando el contingente a todo lo que no sea el servicio doméstico y el peonaje (agrícola o de construcción), lo que además de constituir una actuación discriminatoria inaceptable, se ajusta cada vez peor a las necesidades actuales de mano de obra que, como ya hemos dicho, son cada vez más diversas. También deberá modificarse, como señalamos en el punto siguiente, la obligación de disponer de oferta de empleo previa para solicitar el premiso (visado) de entrada para trabajar en España.
El requisito más importante que viene planteándose, para acceder a un visado de entrada para venir a trabajar a España, es el de disponer previamente de la oferta de empleo. Ya hemos señalado la dificultad intrínseca que ello crea, haciendo muy poco accesible la vía legal de entrada; por tanto, esta es otra de las cuestiones a las que debe buscarse alternativa, lo que sólo se logrará si se establece una opción de entrada legal que permita hacer lo que millones de migrantes han hecho a lo largo de los tiempos: buscar el trabajo cuando ya se está en el país de destino.
Conceder cierto número de autorizaciones de entrada a personas que vienen a buscar trabajo no excluye que también se mantenga la posibilidad de entrar con una oferta de empleo previa. Decíamos que para ciertos trabajos llegan pocas ofertas a los países de origen de los migrantes; pero algunas llegan, porque los familiares que ya están en España consiguen esas ofertas para los que todavía están en su país. También llegan ofertas de empleo a países como los del Este de Europa que tienen especialistas o técnicos que en la Unión Europea escasean. En nuevas tecnologías existe también una demanda creciente de especialistas, ante la que todos los gobiernos están empezando a tomar medidas para atraer al mayor número posible de informáticos. En todos estos casos la oferta de trabajo podrá servir para obtener el visado de entrada. Pero ha de haber también una vía legal de entrada para las personas a las que ese tipo de ofertas de empleo no les llegarán nunca.
La clave de esta posibilidad la ha dado la ley de inmigración italiana de 1998, al autorizar la entrada para una estancia temporal de búsqueda de empleo. Esto se permite cuando un ciudadano italiano, o extranjero residente, puede hacerse responsable del extranjero que entra para buscar empleo, garantizando su alojamiento, manutención y asistencia sanitaria. Si, disponer de oferta previa de empleo puede ser una condición que permita la entrada legal, la otra condición que aquí señalamos es la acogida; se trata de autorizar la inmigración a personas que tengan aseguradas las condiciones de acogida.
Las personas a las que se autoriza la entrada sobre la base de esta garantía de acogida no tienen trabajo inicialmente, pero lo empiezan a buscar desde una situación de legalidad, lo cual es muy distinto a como ahora lo buscan las personas que entran irregularmente. Las condiciones de sobreexplotación que ahora padecen muchos inmigrados podrían combatirse mejor si no estuviesen amparadas por su situación irregular. Más legalidad permitiría más control sindical de las condiciones laborales y se traduciría en menos abusos. Por otra parte, las mismas condiciones de búsqueda de empleo cambiarían, puesto que los inmigrados podrían inscribirse en los organismos de empleo correspondientes, participar en cursos de formación ocupacional, etc. Una vez obtenida una oferta de empleo, la persona inmigrada podría solicitar la residencia (por supuesto, sin necesidad de volver a su país a por otro visado), pasando de una situación de estancia temporal o otra de residencia, ambas igualmente legales.
¿A cuántas personas se les puede autorizar este tipo de entrada? Eso es lo que se establecerá anualmente a través del contingente, que debe incluir, tanto las autorizaciones de entrada de quienes disponen de una oferta de empleo, como las de quienes vienen a buscarlo bajo una garantía de acogida. Al definir el contingente anual el Estado está utilizando un instrumento de regulación de los flujos de inmigración, pero ello no tiene porqué venir acompañado de exigencias o trabas que conlleven penalidades para los inmigrantes, o que no les dejen otra opción que la de saltarse la legalidad de ese contingente. Al no limitar la posibilidad de entrada sólo a aquellas personas que disponen de oferta previa de empleo, estamos abriendo otras vías para que la entrada legal sea más accesible.
Quedan por determinar muchas cosas. Sin duda. Por ejemplo, si el número de visados que se entregan por acogida está limitado anualmente, habrá que definir los criterios de selección: ¿por orden de presentación? ¿priorizando los vínculos familiares más estrechos? Habrá que llevar un control riguroso de las solicitudes para que nos aproximemos al máximo a los criterios de igualdad de oportunidades. Pero todo ello puede resolverse si primero se asume ésta como una vía a poner en funcionamiento.
Si proponemos que se tenga en cuenta la acogida en el diseño de una política de regulación del flujo de entrada es porque ello encaja bien con la propia naturaleza de los movimientos migratorios. Los migrantes utilizan canales preestablecidos que no cambian de la noche a la mañana –salvo en casos de catástrofes o crisis graves- y, por tanto, proceden de puntos muy concretos y se dirigen a destinos también concretos en los que ya tienen familiares y personas de su comunidad de origen. Esos familiares se encargan de su acogida en cualquier caso, esté o no recogido por la ley, y si esto es así, sería más que razonable tenerlo en cuenta cuando se establecen las normativas de inmigración.
En los países receptores de inmigración prestamos poca atención a los lazos que existen entre las personas que están entrando como inmigrantes y las que ya estaban de antes. Tendemos a creer que aquí nos están llegando inmigrantes de todas partes, de forma indiscriminada. Pero nada más lejos de la realidad la idea de que el interés por migrar a los países ricos está generalizado en todos los países pobres. Los países emisores de flujos significativos de emigración son unos muy concretos; ni son todos los países pobres, ni siempre son los más pobres. Y dentro de cada uno de esos países emisores, las personas que migran tampoco suelen ser las más pobres; existen procesos familiares y colectivos de selección de los migrantes que llevan a que la opción de migrar se plantee sólo para una parte de la población y no sea precisamente para quienes están en peores condiciones económicas o peor preparados laboral o profesionalmente.
Como resultado de los procesos migratorios iniciales, se crean unas dinámicas que tienden al mantenimiento de los flujos. Aquellas poblaciones que enviaron a los primeros emigrantes, ven como las familias de éstos reciben remesas de dinero; se generan ciertas formas de dependencia económica, y se desarrollan unos vínculos con el lugar donde se hallan los que migraron que les invitan a enviar a más personas. El conjunto de vínculos constituye una red que ayuda a decidir el lugar de destino y la forma de llegar a él, reduce los obstáculos de la migración y da cierto apoyo para salir adelante cuando se ha llegado al punto de destino. Junto a esa estructura reticular de relaciones familiares y comunitarias se desarrollan también las organizaciones ilegales de tráfico de personas, que contribuyen a consolidar las redes y los canales migratorios. Como resultado de las estructuras de red, podemos decir que, si bien en la migración no hay un único punto de destino posible, los puntos se reducen a aquellos en los que hay un colectivo del mismo origen con el que se mantiene esa relación reticular. No todos los lugares del mundo son destinos posibles para las personas que va a emigrar, ni lo son todos los países ricos (si es que hacia éstos se han querido dirigir); para las personas de unos orígenes determinados hay siempre unos lugares de destino preferentes y a ellos se dirigen la mayoría de los que migran. Cuando no existen estas redes, los flujos migratorios son mucho más reducidos (salvo en situaciones de catástrofes) con una mayor dispersión de los migrantes.
La estructura de red favorece la continuidad de la migración, aun cuando en el país receptor hayan cambiado las condiciones que provocaron los primeros flujos de inmigración. Aunque las posibilidades de encontrar empleo sean mucho menores, y aunque los empleos que encuentran los inmigrantes están sobre todo en segmentos laborales mal pagados, el flujo migratorio continúa paulatinamente, porque está favorecido por los vínculos económicos, sociales y culturales que se han desarrollado entre el lugar de origen y el de destino. Se crea lo que se ha llamado una cultura de migración (Massey..., 1998: 243) que explica el hecho de que los migrantes de ciertos países procedan, en su mayoría, de unas pocas ciudades concretas, mientras el resto del país apenas produce emigración, y que sean unos países determinados los que mantienen los volúmenes más importantes de emisión de migrantes.
Si esto se tiene en cuenta, podrá aprovecharse la capacidad que tienen las poblaciones inmigradas ya establecidas para la acogida de los nuevos inmigrantes; lo que no se reduce sólo al alojamiento y manutención, sino que también puede incluir el acceso al empleo y la inserción social. Por supuesto, lo que estamos planteando no reduce, en lo más mínimo, la responsabilidad de las instituciones públicas en sus tareas de acogida para las personas recién llegadas y en sus acciones en pro de la integración social. La acción de los familiares (o miembros de una misma comunidad de origen) ha de ser complementaria de la que deben realizar las instituciones públicas; va a facilitar la actuación de éstas, pero no la sustituirá en ningún aspecto.
Decíamos que el visado de entrada para el inmigrante laboral ha de poder ser concedido, tanto si se dispone de una oferta de empleo previa, como si se cuenta con una garantía de acogida. Las ofertas de empleo apenas llegan a los países que constituyen los principales orígenes de nuestra inmigración: Marruecos, Perú, Ecuador, República Dominicana, China, Filipinas, Paquistán, etc., y lo que de hecho está funcionando es que los inmigrantes encuentran aquí el trabajo. Esto es lo que nos lleva a plantear una vía legal de entrada basada en la acogida por terceras personas (nacionales o residentes), pero con ello no estamos diciendo que no pueda haber cierto volumen de ofertas de empleo que lleguen a los países de origen, sobre todo si se organizan mejor las cosas.
Las ofertas canalizadas hacia los países de origen pueden ser para trabajos de temporada, pero también han de ser para trabajos estables, y, en cualquier caso, se requiere ver cómo se canalizan, qué intervención tienen los agentes sociales, qué actuaciones se realizan en esos países, etc. Luego hablamos de lo que puede hacerse en el país de origen; veamos ahora las bases sobre las que puede hablarse de la necesidad de dirigir ofertas de trabajo hacia otros países.
De momento, lo que se está planteando, por parte de determinados sectores empresariales y por parte del Gobierno, es la organización de migraciones de temporada. Esto no se está planteando sólo en España; distintos países europeos están tratando de desarrollar la opción de la estancia temporal para que los inmigrantes vengan, realicen los trabajos de temporada que no pueden cubrirse con mano de obra nacional y se vuelvan a su país de origen; para hacer lo mismo, si es necesario, en la temporada siguiente. Se vuelve, en definitiva, a la vieja forma de ver a los inmigrantes solamente como mano de obra y no como población que puede establecerse en el país receptor. Pero lo que los Estados europeos parecen no entender es que esta opción es muy difícil de desarrollar si no se cambian otras muchas cosas en las políticas de extranjería. La inmigración temporal podría ser, incluso, del interés de muchos inmigrantes; de hecho, antes de que se produjese el cierre de las fronteras en los distintos países de Europa, o sea, cuando resultaba más fácil entrar a estos países para buscar trabajo, muchos inmigrantes venían a hacer los trabajos de temporada y se volvían después a su país, haciendo lo mismo una temporada tras otra. Así ocurría con los marroquíes que venían a hacer los trabajos agrícolas en España antes de 1991, fecha en la que se instauró la exigencia de visado para ellos. Si las fronteras fuesen más permeables, esa sería la opción de muchos inmigrantes; e incluso aquellos que no venían con esa perspectiva de temporalidad estarían más predispuestos a volver a su país si las cosas aquí no les iban como ellos habían previsto.
Pero las actuales normativas de extranjería hacen poco viables las propuestas para favorecer la inmigración temporal. Los enormes obstáculos que se han de sortear para inmigrar a los países de la Europa occidental son, para cualquier inmigrante que consigue entrar, una invitación a no volver a su país de origen. Muchas de las personas que puedan acceder a trabajos en países europeos por medio de programas de inmigración temporal, tratarán de quedarse después, porque saben que si retornan a su país les puede resultar muy difícil volver donde ahora están. La inmigración temporal podría combinarse de forma natural con la de asentamiento permanente, siempre que se diesen más facilidades para cualquiera de las dos fórmulas; pero mientras Europa siga sintiendo pavor ante la entrada de inmigrantes y haga una política de fronteras cerradas, los proyectos que tratan de potenciar la inmigración temporal tendrán pocas posibilidades de éxito.
Por otra parte, los programas de reclutamiento de inmigración temporal sólo serán aceptables, por parte de los sindicatos, si las condiciones laborales que se ofrecen a los inmigrantes están equiparadas a las de los demás trabajadores. Pero precisamente esto es justo lo contrario de lo que parecen estar buscando los empresarios que, si se muestran más interesados en los flujos de temporada es porque los migrantes apenas tendrán relación con las organizaciones sindicales, desconocerán sus derechos laborales y su capacidad reivindicativa será muy pequeña. En España se está promoviendo la inmigración de temporada, por parte de ciertos sectores de la patronal, cuando nada indica que en algunos de esos sectores haya escasez real de mano de obra, y lo que parece haber, en cambio, es interés por sustituir mano de obra fija por temporal, e incluso sustituir trabajadores extranjeros ya asentados, que disfrutan de condiciones laborales cercanas a las de los nacionales, por otros nuevos. En tales casos, si cabe hablar de escasez de mano de obra es para aceptar condiciones laborales degradadas que siempre estarán más dispuestos a aceptar los recién llegados.
La alternativa a esas fórmulas de contratación temporal, de las que cabe sospechar una intencionalidad de abaratamiento de la mano de obra, está en que los empresarios sitúen sus ofertas en las mesas de negociación con los agentes sociales. Ahí se verá si realmente no pueden ser cubiertas dentro del mercado laboral español (sea con nacionales o con residentes extranjeros); se hablará de las condiciones laborales; se cuantificarán las necesidades reales, y se verá si los trabajos a cubrir son realmente de temporada (cuando los empresarios los ofertan como trabajos de temporada) o se trata, más bien, de trabajos que pueden ser estables y deben ser ofertados como tales. Y, si finalmente se llega a la conclusión de que es necesario reclutar a trabajadores en otros países, se verá cómo ha de organizarse esto. Pero, probablemente, antes de hablar de tal reclutamiento, se tendrá que hacer referencia a los muchos inmigrantes que aquí se hallan en situación irregular y que podrían cubrir la demanda planteada si se regularizase su situación; habrá que hacer referencia a la formación que debe darse a inmigrantes y autóctonos para cubrir determinados puestos de trabajo; etc. Ahora, cuando todo eso no se ha hecho, los agentes sociales están a oscuras respecto a las necesidades reales de reclutamiento de trabajadores en otros países, y difícilmente se les puede pedir que den su aprobación a las actuaciones que ya están desarrollando algunos empresarios en este terreno. Lo que una buena política de flujos requiere en este aspecto es dar luz a las supuestas necesidades que los empresarios están planteando.
Cuando los trabajos que se ofertan son de temporada (concretamente para el sector agrícola), y lo que se espera es que el inmigrante retorne a su país cuando acaba el trabajo, se le ha de garantizar la posibilidad de volver a la temporada siguiente, pues de lo contrario los contingentes de temporada están condenados al fracaso. Los sindicatos han planteado a tal efecto que los contratos se realicen bajo la fórmula de fijos discontinuos, de manera que quien retorne a su país tenga asegurada la vuelta para el mismo puesto de trabajo en la temporada siguiente.
Los permisos que se otorgan para trabajos de temporada no deben ser excluyentes respecto a la posibilidad de establecimiento si el inmigrante encuentra un trabajo estable y desea permanecer en España. La estancia temporal que se concede para el primer trabajo debe poder convertirse en residencia si así lo solicita la persona inmigrada. Las migraciones de temporada, así planteadas y con el necesario control sindical sobre condiciones laborales y de alojamiento, pueden ser un complemento (nunca la sustitución total) de las migraciones de establecimiento, y pueden ser también un vía de canalización de estas últimas.
La organización desde España de actuaciones de reclutamiento de trabajadores, en otros países, para trabajos de temporada, debe venir precedida de un acuerdo global entre Gobierno y agentes sociales. Ahí debe quedar sentada la obligación de los empresarios de presentar sus ofertas en las mesas de negociación, debe hablarse de las condiciones laborales y de alojamiento y debe hablarse de las relaciones con los países de origen de los inmigrantes. Este último aspecto implica asegurar que los trabajadores de temporada y sus familias se beneficien, en su país de origen, de los derechos devengados por su trabajo en España, en materia de seguridad social, subsidios, jubilación, etc.
La reforma de la ley 4/2000 no aporta nada nuevo para la futura regulación de los flujos, y, aparte de recortar derechos a las personas inmigradas, centra su atención sobre la persecución de la inmigración ilegal, desarrollando ampliamente el contenido sancionador de la ley. Se mantiene la línea de los últimos años: represión de la inmigración ilegal, sin decir cómo puede canalizarse la legal.
Pero aquí estamos haciendo un conjunto de propuestas para plantear una nueva política de flujos, y nos interesa saber si tales propuestas podrían haberse desarrollado con la ley 4/2000 y si van a poder desarrollarse con la nueva ley. Cuando decíamos que no se debía realizar la reforma de la ley, es porque teníamos muy claro que tal reforma, en la presente legislatura, se haría en la dirección en la que se ha hecho, pero ello no quiere decir que no hubiese sido muy conveniente modificar algunos aspectos de la ley vigente para hacer más viable la entrada legal de la inmigración laboral. La cuestión es, ¿con la ley 4/2000 podían llevarse a la práctica las propuestas que aquí estamos haciendo sobre vías de entrada para la inmigración laboral? ¿Y con la nueva ley?
Muchas de las cosas que en esta ponencia decimos no están condicionadas por la ley de extranjería, sobre todo las que se señalan en los apartados siguientes, referidas a las acciones que deben desarrollarse en los países de origen de la inmigración. Pero las que hemos señalado en los apartados anteriores de este tercer capítulo, sí lo están.
El mecanismo ordinario de regularización, basado en la posibilidad de solicitar la residencia demostrando 2 años de permanencia en España, lo hemos definido como un aspecto importante de la política de flujos, ya que permite utilizar el contingente solamente para canalizar las nuevas entradas. Al cambiar los 2 años por 5, el mecanismo se desvirtúa, lo que conducirá, como ya hemos señalado, a que los contingentes seguirán siendo utilizados por quienes se hallan ya aquí en situación irregular. Éste es, por tanto, un aspecto con el que queda dañada la posibilidad de desarrollar política de flujos.
El contingente quedaba definido en la ley 4/2000 como obligatoriamente anual; con la nueva ley, definir o no contingente cada año es potestad del gobierno. Aquí se produce otro retroceso, aunque no necesariamente ha de comportar una dificultad insalvable para desarrollar política de flujos.
Proponíamos también que el contingente se estableciese sin definir los sectores de actividad a los que se permite acceder a los extranjeros. La ley 4/2000 dice lo contrario, o sea, que sí deben definirse esos sectores, y la nueva propuesta del gobierno no varía tal aspecto. Esto es algo que deberá modificarse en el futuro; ¿cambiando de nuevo la ley? Tal vez no sea necesario. De hecho, la ley 7/85 decía lo mismo que la ley vigente, y sin embargo, el contingente de 1999 de hizo sin limitar los sectores laborales a los que podían acceder los extranjeros. En aquella ocasión el decreto que estableció el contingente señaló unos sectores y unos cupos para cada sector, pero dijo que ello era orientativo, lo que en la práctica significó que en muchas provincias se atendieran indistintamente las solicitudes de cualquier sector. Este mismo criterio podría servir para los contingentes de los próximos años.
El permiso de entrada para buscar empleo, basado en una garantía de acogida por parte de terceras personas, no está contemplado en nuestra ley, como lo está en la italiana, pero haciendo una interpretación generosa de la ley 4/2000, e incluso de la nueva propuesta del gobierno, podría aplicarse en los futuros contingentes. La ley (nos vamos a referir conjuntamente a la 4/2000 y a la que sale de su reforma, ya que en estos aspectos no son diferentes) no dice, en ningún momento, que el permiso de trabajo y residencia sólo se pueda conceder a las personas que obtuvieron la oferta de empleo estando en su país de origen. Lo que sí dice, ciertamente, es que hay unos visados de entrada para estancia temporal (hasta 3 meses, renovables por otros 3) y unos visados para residencia, y en este esquema el permiso de entrada para buscar empleo tiene difícil encaje. Difícil, pero no imposible, ya que el artículo 28 de la ley vigente deja abierta la posibilidad de solicitar la residencia habiendo entrado con un visado de estancia temporal. Es decir, cabría la posibilidad de que una persona entre con un visado de estancia temporal, concedido sobre la base de que aquí tiene familiares o conocidos que le dan acogida durante esa estancia, y después, si ha encontrado una oferta de empleo, solicitar la residencia.
Más fáciles de encajar son las propuestas que hemos hecho respecto los flujos de temporada, y las que haremos a continuación sobre atención e información en los países de origen, acciones formativas, etc. Dependerá básicamente del consenso político que se establezca para desarrollar una política de canalización legal de los flujos de inmigración. La ley 4/2000 no resolvía bien este tema, y peor lo resuelve la nueva ley, pero no es imposible desarrollar todas las propuestas que aquí estamos haciendo, incluso con este marco legal, si hay voluntad política para ello.
Los consulados que España tiene en distintas ciudades de los países de origen de nuestra inmigración son, ahora, las oficinas de atención a los solicitantes de inmigración. Las quejas que los inmigrantes transmiten a través de las organizaciones (sindicatos, ONG) que aquí los apoyan, en relación con la atención que se les da, son numerosísimas. Consulados de Marruecos, de Argelia, de países latinoamericanos, etc., están siendo continuadamente mencionados en relación con largos retrasos en los trámites, requerimiento arbitrario de documentación a los inmigrantes (no todos los consulados requieren la misma documentación para el mismo trámite), carencia de información adecuada, dificultades para acceder al propio consulado, etc. Estos problemas se dan tanto en trámites de inmigración laboral, como de reagrupación familiar, e incluso de visita familiar o turística. Los consulados no son, sin duda, las oficinas adecuadas para atender las demandas migratorias hacia nuestro país.
El Estado español debe disponer de oficinas, en distintas ciudades de los principales países de los que recibimos inmigración, con personal especializado y con medios suficientes para dar una correcta atención a las personas que, por uno u otro motivo, plantean su interés en migrar a España. Estas oficinas deben tener relaciones y acuerdos de colaboración con entidades sociales de esos países y con los servicios públicos que puedan tener algo que ver con los procesos migratorios (servicios de empleo, formación, etc.). Y, por supuesto, deberán funcionar en estrecha relación con los consulados, en función de las competencias que éstos mantengan en la concesión de los visados de entrada.
Además, debe darse apoyo a las entidades sociales, sean españolas o del país de origen, que desarrollen proyectos de atención, asesoramiento e información a las personas interesadas en la migración en esos países. Las entidades sociales de nuestro país pueden ir desarrollando acuerdos y relaciones crecientes con otras en los países de origen, para la creación de oficinas de atención, el desarrollo de campañas informativas, etc. Todo ello con el objetivo de que las personas interesadas en la migración conozcan mejor sus posibilidades, las vías legales, la situación del empleo en España, etc. Y también con el objetivo de que la tramitación de las solicitudes de inmigración (sea laboral, por reagrupación familiar, etc.) sea fácil y rápida, y que los derechos de los solicitantes se vean adecuadamente respetados.
Estas "oficinas de inmigración" tendrán que jugar cierto papel en la canalización de las ofertas de empleo, especialmente cuando se trata de reclutar a grupos, más o menos numerosos, para la realización de trabajos de temporada (si tal caso llega a ser planteado), pero deberán hacerlo en colaboración con los servicios ordinarios de empleo que haya en el país, y buscando siempre unas vías legales que eviten la aparición de pequeñas mafias que se dediquen a la "distribución" de las ofertas de empleo. No vaya a ser que evitemos al inmigrante pagar a quien le trae irregularmente y se vea obligado a pagar a quien le proporciona la oferta de empleo.
Por último, diremos que uno de los grandes objetivos que deberían cubrirse en los próximos años es que las personas que se plantean la migración estén mejor informadas en todos los aspectos. Ello requiere que, además de crear las mencionadas oficinas de atención, se desarrollen campañas informativas, que pueden realizarse por medio de acuerdos intergubernamentales o por parte de las organizaciones sociales. Estas campañas deben servir para desprestigiar a los delincuentes que se dedican al negocio del transporte ilegal de inmigrantes, pero han de servir también para dar a conocer las vías legales de inmigración.
La realización de acciones formativas (sobre todo formación profesional) en los países de origen debe convertirse en una de las grandes líneas de actuación por lo que se refiere a las políticas de flujos migratorios. La cosa podría plantearse de la siguiente manera. Si decimos que España (como los demás países de nuestro entorno europeo) va a estar cada vez más necesitada de inmigración, y que esta necesidad va a estar cada vez más diversificada en cuanto a sectores laborales y especialidades, hay que preparar a esta inmigración para su inserción en nuestro sistema productivo. Sin duda, buena parte de los trabajos que se van a seguir ofertando a los inmigrantes van a ser poco especializados (peonaje, servicio doméstico, etc.), pero otra parte, cada vez mayor, requerirá ciertos niveles de formación. Y, en cualquier caso, sea cual sea el tipo de trabajo, la inserción laboral y social de las personas inmigradas requiere ciertos niveles de formación y de conocimiento del entorno social que aquí encuentran.
La oferta de acciones formativas para las personas inmigradas, las que ya se hallan en España, es una de las líneas de trabajo importantes en este terreno, pero lo que ahora planteamos es la conveniencia de realizar también acciones formativas en los países de origen, antes de la migración. Estas acciones no deben realizarse sólo en función de las necesidades de inmigración que tiene nuestro país, sino que también han de tener en cuenta las necesidades formativas que existen en el país de origen, en función de su propia estructura productiva. Decimos esto porque entendemos que las acciones formativas no deben estar dirigidas sólo a las personas que quieren migrar a nuestro país, sino que deben ser también una forma de cooperación para el desarrollo, formando también a personas que no tienen intención migratoria y que van a insertarse en el mercado laboral de su país.
Es más, buena parte de las acciones formativas podrían tener en cuenta ambas cosas: las necesidades del país receptor (en este caso el nuestro) y las del país de origen. Es decir, se trataría de realizar cursos cuyos contenidos tuviesen en cuenta la estructura del mercado laboral de ambos países; de manera que parte de los beneficiarios de esos cursos pudieran optar por insertarse en el mercado laboral de su país, y otra parte optasen por la migración. Ello requeriría situar las acciones formativas en los lugares adecuados, por ejemplo, si se pretende formar personas para trabajos de la industria textil, los cursos deberían hacerse en ciudades del país de origen en los que también hay una industria de este tipo.
Lo que estamos planteando es que desde los países receptores haya una financiación importante y una programación de cursos a realizar en los distintos países de los que estamos recibiendo inmigración, lo que, obviamente, ha de hacerse en colaboración los las instituciones, centros educativos y agentes sociales de esos países que tienen competencia en formación. La financiación de estos cursos podría hacerse con fondos públicos, pero también con fondos de las empresas u organizaciones empresariales interesadas en la captación de trabajadores de esos países. La programación de las acciones formativas debería, en cualquier caso, ser resultado de acuerdos con los agentes sociales, y plantearse dentro de un marco de colaboración entre país de origen y país receptor.
Las personas que concluyesen esos cursos, con algún tipo de titulación, deberían tener asegurado un visado de entrada para trabajar o buscar trabajo en nuestro país. Parte de las ofertas de empleo que se quieren ofertar a inmigrantes podrían canalizarse hacia los centros que realizan esas acciones formativas, pero, aun cuando los cursos se concluyesen sin haber obtenido una oferta de empleo, el visado de entrada para buscar trabajo en España debería otorgarse igualmente. Esto implicaría la apertura de una vía legal de inmigración que para las personas interesadas supondría cierto esfuerzo formativo, a realizar durante, por ejemplo, dos o tres años. De esta forma, el esfuerzo ya no sería económico (como lo es cuando se paga a los delincuentes que transportan inmigrantes) sino de un tipo muy diferente y con muy distintos efectos sociales.
Aquí hemos situado una tercera vía para la obtención de un visado de entrada para trabajar en España. La primera se sustentaba en la disposición de una oferta de empleo; la segunda, en la garantía de acogida por parte de terceras personas; y ésta, en haber concluido unos cursos ya programados con esta posibilidad migratoria. Entendemos que si bien las dos primeras pueden quedar limitadas por un contingente anual, no así la tercera, cuya única limitación debería ser el aprobado de los cursos realizados.
No nos referimos al tipo de acuerdos que ahora buscan los gobiernos europeos con esos otros países del Sur: acuerdos para la readmisión de los inmigrantes expulsados, o acuerdos para una mayor colaboración policial en el control de la inmigración irregular. Nos referimos a acuerdos en los que se incluyan las cosas que aquí hemos ido situando, o otras de este tipo; que permitan el desarrollo de oficinas de atención e información a los aspirantes a la migración, que comportan la realización de campañas informativas, que permitan la realización de cursos de formación profesional, etc.
Los acuerdos y las fórmulas de colaboración no han de darse sólo entre gobiernos, también ha de mejorar la relación entre las entidades sociales, lo que implica tanto un mayor esfuerzo de las entidades sociales en este sentido, como un apoyo financiero a las mismas por parte de las instituciones públicas. De la misma forma que actualmente se considera importante que las entidades sociales de los países de la Unión Europea se relaciones entre sí, y se financian todo tipo de encuentros y acciones transnacionales, también hay que dar importancia a las relaciones entre entidades de los países europeos y entidades de los países de origen de las migraciones, particularmente de los más cercanos (Mediterráneo, Europa del Este, etc.).
Las relaciones intergubernamentales para el desarrollo de políticas de flujos migratorios pueden ser bilaterales o multilaterales. En este sentido cabe tener en cuenta la idea lanzada por Sami Naïr sobre la realización de una gran conferencia intergubernamental Norte-Sur sobre las migraciones, en la que se situasen responsabilidades y compromisos de unos y otros.
Entre las responsabilidades de los gobiernos está, por supuesto, la lucha contra la delincuencia dedicada al transporte de inmigrantes, y en este sentido debe mejorarse la eficacia policial y judicial, tanto en los países receptores como en los emisores, y debe incrementarse la colaboración policial de tipo internacional. Pero este es un tema en el que aquí no necesitamos insistir porque, de momento, parece ser el único que nuestro gobierno (como los gobiernos de los países de nuestro entorno europeo) ha asumido plenamente.
Lo que sí deben entender los gobiernos de los países receptores es que organizar los flujos de inmigración por cauces legales cuesta dinero: oficinas de información con personal especializado y suficiente; acciones formativas en los países de origen; apoyo a las relaciones entre entidades sociales; etc. Todo ello no se realizará si no se está dispuesto a hacer las inversiones que se requieren, o si se prefiere gastar el dinero en levantar muros y en dotar nuestras costas de más servicios policiales.
En 1994 la Comisión Europea presentó un documento al Consejo y al Parlamento Europeo, con el nombre de "Comunicación sobre políticas de inmigración y derecho de asilo", en el que se señalaban los 3 grandes temas que habían de comportar políticas comunes para el avance de la integración europea: la cooperación con los países emisores para reducir la presión migratoria, el control de los flujos de entrada y la integración de los inmigrantes legales. Sobre el primero se dijo que las presiones migratorias exigen una acción coordinada de la Unión y de sus Estados miembros en los ámbitos de la política exterior, de la política comercial y de la cooperación al desarrollo; señalando la necesidad de actuaciones comunes respecto a los países emisores, dirigidas al mantenimiento de la paz, el respeto de los derechos humanos, el desarrollo de una política comercial liberal, el buen uso de los fondos de ayuda al desarrollo, etc. En ese mismo año el Gobierno español estableció el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes en el que también se decía que la política de inmigración pasaba por la integración social de los inmigrantes ya establecidos, el control de los flujos y la cooperación para el desarrollo de los países emisores. Como vemos, la propuesta es bien clara y hasta parece indiscutible: ha de haber más desarrollo de los países emisores, para que tengamos menos inmigración.
Pero no es indiscutible. Cabe cuestionar la forma como se plantea esa propuesta. ¿Por qué? De entrada por su desajuste cronológico: si la cooperación para el desarrollo acaba reduciendo la llamada presión migratoria, ello sucederá cuando el desarrollo de los países del Tercer Mundo vaya dando resultados exitosos, lo que en muchos casos no ocurrirá antes de unos cuantos años, o décadas; mientras que la política de inmigración tiene que dar respuesta hoy a los inmigrados que hay dentro de la Unión Europea y a los que están queriendo entrar. Cuando, desde ciertas instancias, se establece una estrecha relación entre inmigración y cooperación, lo que a menudo se está diciendo es que el cierre de fronteras se compensa con las medidas positivas para que las personas no tengan necesidad de migrar. Es decir, unas ayudas al desarrollo, que de momento no tienen repercusión alguna sobre el descenso de las necesidades migratorias, se utilizan como coartada para justificar el cierre de fronteras. O dicho de otra manera, se intenta escamotear el debate sobre inmigración, hablando de cooperación para el desarrollo.
Por otra parte, la inmigración no puede ser la causa por la que la Unión Europea se decida a cooperar más en serio con los países del Tercer Mundo. La cooperación es imprescindible, y debe ser muy superior a la actual, porque los desequilibrios lejos de disminuir están aumentando, y ello requiere un giro importante en la actuación de los países ricos (que en los últimos años han ido reduciendo su ayuda para el desarrollo, como denunció la ONU en agosto de 1999). Ésta no es una ponencia sobre cooperación, y no vamos a detenernos sobre los motivos globales sobre los que debe sustentarse, pero parece claro que cuando las poblaciones de la mayor parte del planeta están sufriendo problemas de pobreza y desempleo cada día mayores (sus problemas no están sólo en los desplazamientos a los que se ven obligadas), los países ricos deben plantearse hacer una mayor inversión el favor de un desarrollo más equilibrado; y van a tener que hacerlo, porque unos desequilibrios tan fuertes crearán una situación insostenible también para estos mismos países.
Otra razón por la que cuestionamos aquella propuesta, es porque parte del supuesto de que Europa no necesita más inmigración. Actualmente está asumido de manera muy generalizada que hay más inmigrados de los que se necesitan, pero lo cierto es que, como ya hemos señalado, muchos sectores de nuestra economía siguen necesitando la continuidad de los flujos de inmigración, y en el futuro se necesitarán flujos aun mayores. Si la idea que ahora se transmite es que debemos hacer más cooperación para que vengan menos inmigrantes, ¿haremos después menos cooperación, cuando necesitemos más inmigrantes?
También hay que cuestionar el supuesto de que un mayor desarrollo económico de los países emisores conlleva necesariamente una disminución inmediata del número de personas interesadas en la migración. La inversión económica en los países emisores (con excedente de mano de obra) puede tener distintos efectos por lo que se refiere al desempleo en ese país: habrá inversiones que se traduzcan en empleo directo para una parte del excedente de mano de obra y que, por tanto, tengan efectos positivos contra el desempleo; pero otras vendrán acompañadas de tecnologías modernas y su efecto puede ser el de desplazar hacia las nuevas empresas la producción que hacían otras más tradicionales, generando más desempleo. De hecho, distintos autores han puesto de manifiesto que la modernización económica de los países del Tercer Mundo no tiene porqué venir acompañada, en su fase inicial, de un descenso en su excedente de mano de obra (Malgenisi, 1998: 37).
A medio plazo, el desarrollo económico produce un efecto de asentamiento de la población y las necesidades migratorias se reducen. Pero dependiendo de cómo se haya planteado ese desarrollo, tal efecto puede llegar más pronto o más tarde. La opción estratégica está efectivamente en potenciar el desarrollo económico, pero se ha de discutir sobre el modelo de desarrollo y apostar por procesos equilibrados que no generen situaciones de mayor desempleo. Si, finalmente, en los actuales países emisores de migración se lograse un desarrollo que redujese la necesidad de migrar, seguiría existiendo la opción migratoria para aquellas personas que simplemente se la planteasen como una forma de prosperar. Estaríamos ante un incremento de la migración voluntaria acompañado de un descenso de la migración forzada (Niessen y Mochel, 1999: 16); pero eso será el resultado a medio plazo –no a corto plazo- de una buena política de reequilibrio económico.
Existe una relación entre las migraciones y el desarrollo económico de los países del Tercer Mundo, pero convendría que la viésemos con un enfoque distinto del que ahora parece dominar. El punto de vista preeminente ahora en Europa es que la inmigración es un problema y que una forma de librarnos de él es ayudando al desarrollo de los países de origen. El nuevo enfoque que debería extenderse parte de reconocer que efectivamente es un problema, pero no para Europa, sino para los países emisores, y que debe favorecerse un tipo de desarrollo en esos países que reduzca la necesidad migratoria de sus ciudadanos. Pero esto sólo es política de cooperación para el desarrollo, y debe quedar separado de la política de inmigración europea, que lo que ha de regular es la situación de las personas inmigradas (otorgándolas derechos de ciudadanía, etc.) y abrir cauces para la entrada legal de las que están viniendo. Este es el enfoque que fácilmente daríamos al asunto si lo estuviésemos viendo desde el otro lado de la frontera.
Pero esas transferencias económicas pueden constituir también un freno para el desarrollo de una economía más equilibrada, en la medida en que se crea cierta dependencia de las mismas. Es un dinero que no se invierte –o se hace sólo en una pequeña parte- directamente en el desarrollo de sectores productivos, sino que se dirige principalmente al consumo; aunque también es cierto que al estimular el consumo se puede favorecer el desarrollo de la producción en algunos sectores (salvo cuando el consumo se inclina excesivamente hacia los productos importados). Por otra parte, en poblaciones con excesiva dependencia de las transferencias de los emigrados, se modifican las pautas culturales; se crea, como ya hemos señalado, una "cultura de la emigración", que la convierte en la aspiración de todos los jóvenes, y que los retrae de la posibilidad de lanzarse al desarrollo de proyectos económicos emprendedores dentro del lugar de origen. En definitiva, podemos decir que las transferencias de los emigrados representan una ayuda económica inmediata muy importante, pero resulta dudosa su utilidad para un mayor desarrollo económico del país, a menos que vengan acompañadas de planes de desarrollo adecuados.
Por otra parte, la recepción de dinero de los familiares que emigraron no está garantizada de forma permanente. Las personas migradas padecen más dificultades económicas de las que suponen sus familiares y no siempre están en condiciones de enviar dinero, y además, en la medida en que los migrados se van integrando en el país de destino, y van llevándose allí a su familia por procesos de reagrupación familiar, reducen las transferencias. Esta reducción se da más en los migrados de unos orígenes que en los de otros, pero acompaña en general a todos los procesos de integración en el país de destino. En los casos en los que las poblaciones han desarrollado una dependencia excesiva de las transferencias, su disminución tendrá efectos negativos evidentes. Y aun serán más graves esos efectos si –por motivo de algún tipo de crisis en el país de destino- se produce una deportación o una vuelta masiva de migrantes.
Si en el capítulo de las transferencias económicas, a pesar de ser el más beneficioso para el país emisor, podemos ver algunos aspectos negativos, donde realmente aparecen los perjuicios graves que las migraciones comportan es cuando nos referimos al capital humano que pierden los países emisores. Con las migraciones se produce lo que muchas veces se ha mencionado con la expresión "fuga de cerebros". Sami Naïr nos pone como ejemplo que "entre 1951 y 1974, Ghana perdió del 30 al 40 % de sus titulados superiores en provecho, principalmente, de Gran Bretaña y de Nigeria; Gambia, por su parte, pierde cada año del orden del 50 % de sus titulados, cuya formación financia en el extranjero" (Naïr, 1998: 31). Otro ejemplo nos lo da Ghosh, señalando que "entre 1972 y 1985 cuatro países asiáticos emisores –India, Filipinas, China y la República de Corea- perdieron más de 145.000 trabajadores con formación científica que fueron a Estados Unidos". Este autor dice también que África ha perdido, en las últimas décadas, más de un tercio de su personal cualificado, resaltando el elevado número de administradores de empresa de nivel medio y alto que han abandonado el continente (Ghosh, 1998: 165 y 166). En un futuro inmediato puede producirse una fuga de informáticos a gran escala, dada la enorme demanda que los países ricos están planteando.
En todos los países emisores, los candidatos a la migración son mayoritariamente los jóvenes más emprendedores y con frecuencia los más formados. Para el país receptor resulta beneficioso recibir a un –o una- joven que ya está en edad de trabajar y sobre el que nada ha invertido para su crecimiento y formación, pero, por las mismas razones, el resultado es perjudicial para el país emisor. El país de destino seguramente le dará un trabajo que poco tendrá que ver con su nivel de formación (uno de esos trabajos para los que hay dificultades de encontrar mano de obra autóctona), pero el país emisor habrá dejado marchar al joven formado que ya no podrá utilizar para el desarrollo de su estructura productiva, y del que sólo podrá esperar que remita remesas de dinero para su familia. El vaciado de jóvenes con formación que algunos países sufren es aun más grave cuando no se trata de los desempleados, sino de empleados que buscan mejores oportunidades. Su marcha puede crear dificultades para la formación laboral de otras personas o dejar huecos en las empresas difíciles de cubrir.
La política de inmigración de muchos países occidentales, basada en aceptar mejor a profesionales cualificados, ha favorecido en muchos momentos esa "fuga de cerebros" de algunos países. Tal es el caso que se ha producido en la última década respecto a los países del Este de Europa, en los que hay profesionales en situación de desempleo, pero no siempre son estos los que emigran, a menudo lo hacen otros creando dificultades en las empresas donde estaban trabajando. En estos casos ya no se ha de hablar de "fuga de cerebros" sino de "drenaje de cerebros".
En materia de libre circulación de trabajadores es poco lo que se ha logrado en los acuerdos con los países del Sur del Mediterráneo. En algunos se ha establecido que los migrantes tendrán, cuando están legalmente establecidos en algún Estado de la Unión Europea, los mismos derechos laborales que los nacionales de ese Estado; por ejemplo, Marruecos, que ya tenía acuerdos de este tipo con algunos Estados europeos, lo tiene ahora también con la Comunidad Europea. Pero nada se ha avanzado en cuanto a regulación de flujos migratorios, salvo por lo que se refiere al control policial de las fronteras y a los acuerdos de readmisión de migrantes expulsados. Los acuerdos de readmisión también ocuparon un lugar importante en la Conferencia de Barcelona, el más importante, si cabe, ya que, dicho con palabras de Niessen y Mochel, "es lamentable que de todos los compromisos de la Conferencia de Barcelona, sólo los acuerdos de readmisión han entrado en vigor, mientras que todo lo demás, relacionado con la migración, no ha sido puesto en marcha" (Niessen y Mochel, 1999: 30).
Los países del Este de Europa también tienen, todos ellos, acuerdos de cooperación firmados con la Unión Europea. En este caso, la cooperación está muy relacionada con la perspectiva de integración en la Unión que tienen 10 de estos países, y se ha ampliado mucho a partir de que quedasen fijadas las condiciones de la adhesión en 1994. Son acuerdos más amplios que los establecidos con los países del Norte de África, ya que incluyen cooperación en asuntos de justicia, política exterior, etc. Hay también acuerdos con otros países, como los latinoamericanos y los que se han agrupado bajo la terminología de África-Caribe-Pacífico (ACP). Estos últimos agrupan principalmente a las antiguas colonias, y muchos de ellos se encuentran entre los más pobres del mundo.
Los criterios de la cooperación han ido evolucionando, y se han ido abriendo paso planteamientos en favor de desarrollos equilibrados, que tengan en cuenta toda la complejidad socio-económica de cada región y que atiendan también a las necesidades de democratización de las estructuras políticas. La cooperación económica entre los países de una misma región geográfica se ve ahora como imprescindible, ya que por sí solo ningún país puede afrontar los retos del desarrollo. En la Conferencia de Lisboa, organizada por la OCDE en noviembre de 1998, con el nombre de "Globalización, Migración y Desarrollo", se hizo mucho hincapié en la importancia de la integración económica regional de los países para un desarrollo común más equilibrado. Cada día se ve más claro que para impulsar el desarrollo de un país no sirve cualquier tipo de inversión o de ayuda económica, y que la creación de empleo no se logra de cualquier manera. Pero en este terreno aun hace falta modificar muchas prácticas y dinámicas. Sami Naïr explica que el desarrollo impulsado en muchos países del Tercer Mundo, desde las décadas de los cincuenta y sesenta, no ha servido para crear empleo. Es un desarrollo cuyo objetivo ha sido la creación de un sistema productivo capaz de integrarse en el sistema mundial, utilizando tecnología importada que permitiera competir dentro del sistema, pero dejando fuera de los beneficios del desarrollo a la mayor parte de la población. Naïr afirma que "el desarrollo de las sociedades del Sur ha quedado ya completado de hecho... en el sentido de haber creado las condiciones necesarias para la integración estructural de las élites de los países del Sur en el sistema económico mundial" (Naïr, 1998: 29). Por tanto, más que hablar de más desarrollo para los países del Sur, hay que cuestionar el tipo de desarrollo y buscar modelos generadores de empleo que reduzcan el amplísimo sector social que ahora queda marginado del desarrollo. Sólo así se reducirán a medio plazo las necesidades migratorias de esos países.
El cuestionamiento del modelo de desarrollo no ha de referirse sólo al aspecto económico. Cambiando el modelo económico podría crearse más empleo y habría menos marginados del sistema económico, pero si se mantienen las carencias en las estructuras socio-políticas, seguirá estimulándose la fuga de las personas con más formación técnica y cultural. Ésta es la gente que se siente más atraída por el mundo occidental y, por tanto, si se quiere evitar que la gente se vea obligada a migrar cuando aspira a una vida más digna, se ha de trabajar a favor de un desarrollo del Sur que no sea sólo económico, sino que contemple también los cambios necesarios en las estructuras sociales y políticas.
El retorno es, tenga o no apoyo institucional, un fenómeno importante. Los principales países de emigración (Turquía, Marruecos, etc.) tienen un gran número de ciudadanos que en algún momento han vivido y trabajado en algún lugar de la Unión Europea. La experiencia que entonces adquirieron –y los ahorros que hicieron- la emplearon como pudieron –unos con más éxito que otros- de vuelta a su país de origen. El efecto que este capital humano tiene sobre esos países se ha estudiado por algunos autores, señalando su importancia, pero también sus limitaciones.
La formación adquirida en el extranjero no siempre tiene una aplicación directa en la estructura productiva del país –dadas las diferencias tecnológicas y estructurales existentes- lo cual crea a menudo dificultades para la inserción laboral de los migrantes retornados. No obstante, el conjunto de sus experiencias, vividas en el país al que migraron, puede capacitarlos para una mejor adaptación a cualquier nueva situación, e inducirlos a desarrollar nuevas iniciativas empresariales o laborales. En este sentido, se ha señalado que las migraciones de retorno pueden ser un importante factor de modernización para las sociedades de origen (Ghosh, 1998: 179). Y esto no ha de entenderse sólo en el plano económico, sino también en el de la participación política.
Pero no es el retorno espontáneo e individualizado lo que nos interesa en este punto (de esto hablamos en el siguiente). Lo que queremos comentar ahora es el retorno que se favorece institucionalmente, como una forma de devolución al país de origen de personas formadas para realizar actividades productivas, es decir, como una forma de apoyo al desarrollo de esos países. ¿A quién se le puede proponer ese retorno? Obviamente a quienes tengan algo que aportar por haber adquirido experiencias que puedan ser útiles en su país, o también a personas a las que se proporcione procesos de formación y otros medios de apoyo para su nuevo establecimiento profesional.
Esto plantea alguna dificultad de entrada. Sólo una pequeña parte de los migrantes estarán interesados en acogerse a algún plan de apoyo al retorno, y probablemente no serán los que mayor experiencia profesional hayan acumulado. Entre quienes estén bien instalados profesionalmente en el país receptor, pocos querrán retornar; tampoco lo querrán quienes estén más integrados, o tengan familias más integradas. No hemos de olvidar que, aun siendo el retorno un fenómeno destacable, su importancia es menor que la permanencia. Y no estamos descartando la posibilidad de encontrar personas que, a pesar de estar bien integradas social y profesionalmente en el país receptor, puedan estar interesadas en el retorno por haber mantenido unos vínculos culturales, sociales o familiares con su lugar de origen; lo que señalamos es que éste será un fenómeno muy limitado.
Resultará más fácil implicar en los proyectos de retorno a desempleados, inmigrantes en situación irregular o personas escasamente integradas, pero ha de quedar claro que, para que tales proyectos tengan algún efecto positivo sobre el desarrollo del país de origen, deberán venir acompañados de suficiente inversión en planes de formación, y suficiente ayuda técnica y económica durante las primeras fases del establecimiento de los retornados. La formación deberá estar ajustada a las necesidades concretas del país de origen o a los proyectos de inversión que se vayan a realizar. Se requiere, como ha señalado Ghosh, "que los migrantes vuelvan a su país con nuevas especializaciones laborales, más productivas que las que hubieran adquirido en el país; que las cualificaciones adquiridas en el extranjero se correspondan con las necesidades del país de origen; que, tras el regreso, los retornados tengan la voluntad y la oportunidad de emplear sus especializaciones" (1998: 177). La formación puede darse, como se ha planteado en Francia, en los meses anteriores a la fecha del retorno, y mantener después las ayudas a la inserción profesional a través de las entidades de cooperación ubicadas en el país de origen.
Los empleos a los que pueden optar los retornados serán muy variables, pero se ha de prestar especial atención a la posibilidad de que las inversiones y ayudas al desarrollo que se hagan en los países del Tercer Mundo, vengan acompañadas del retorno de técnicos de grado medio y alto, originarios de esos países, que habrán adquirido la formación complementaria necesaria en su etapa de migración. Resulta alarmante que mientras África está perdiendo la tercera parte de su personal cualificado, muchos de los técnicos necesarios para ejecutar las inversiones y ayudas occidentales, sean también occidentales; se van los jóvenes formados porque no hallan oportunidades laborales, y buena parte de las que se van creando las ocupan los especialistas occidentales. Es evidente que se requiere hacer un mayor esfuerzo para facilitar el acceso de oriundos de esos países a los nuevos empleos que va creando la inversión y la ayuda extranjera. Ello tendrá, además, un efecto positivo sobre los demás jóvenes que verán cómo en su país también hay oportunidades para acceder a empleos cualificados.
Otro campo que debe ser más tenido en cuenta en la cooperación al desarrollo que se hace desde Europa, es el de las inversiones que realizan las personas inmigradas que han prosperado aquí y quieren expandir sus negocios en sus países de origen. Este tipo de inversión ya es actualmente muy importante, acompañando sobre todo a los negocios de importación-exportación; los inversores –los inmigrados a los que nos estamos refiriendo- normalmente no se plantean volver al país de origen (en realidad tienen un pié puesto en él sólo para hacer sus negocios), pero se ha de prestar atención al tipo de inversiones que están haciendo porque pueden ser un lugar destacado para el empleo de otros migrantes interesados en el retorno. En este sentido, cabe la posibilidad de desarrollar ayudas institucionales a proyectos de retorno vinculados a ese tipo de inversiones.
Por último señalaremos que la formación de personas, para emplearlas en proyectos de inversión de sus países de origen, no tiene porqué hacerse con inmigrados, ya que lo que parece más adecuado es hacer la captación de los trabajadores en el mismo país donde va a realizarse la inversión. Se dan casos de empresas europeas que, además de requerir aquí trabajadores inmigrados (por ejemplo, especialistas metalúrgicos que no se encuentran en los países de la Unión y se buscan en los países del Este de Europa), están también interesadas en invertir en los mismos países de los que pueden venir esos inmigrados. En tales casos se puede traer a los trabajadores para un período de empleo que a su vez sea una fase formativa, y devolverlos después para que ocupen los nuevos puestos de trabajo allí creados. Por tanto, lo que cabe plantear en estas situaciones es que se haga un esfuerzo por cubrir todos los puestos de nivel medio y alto de las nuevas empresas con personal del país.
La formación de inmigrantes para que retornen llevando a su país mayores conocimientos y capacidad para ocupar puestos de trabajo especializados sólo puede verse, en definitiva, como una opción de eficacia limitada y de escaso alcance. En ningún momento debe olvidarse que los mayores esfuerzos deberán hacerse en la formación de las personas dentro de su propio país. Las necesidades formativas en los países del Tercer Mundo son enormes y una parte importante de los fondos de cooperación debe ir dirigida a cubrir esas necesidades. Los proyectos de desarrollo regional en los que se emplean los fondos de cooperación han de incluir la formación de las personas que deberán mantener en funcionamiento las estructuras productivas que se crean, y es sabido que no siempre se dedican a la formación los esfuerzos necesarios ya que, una vez ejecutado el proyecto, ésa es la parte menos visible del mismo.
Las propuestas aquí planteadas giran todas en torno a los mismos objetivos: que los actuales países emisores de migrantes conserven, en la medida de lo posible, a sus trabajadores mejor formados, es decir, que se reduzca la "fuga de cerebros", y que se mejore la formación de sus profesionales para dar más solidez a su desarrollo económico. En torno a estos objetivos hemos visto que el retorno de algunas de las personas que migraron puede ser una contribución positiva. Las opciones de retorno pueden ser variadas: nuevos empleos que crean las empresas que invierten en esos países; empleos creados por las entidades de cooperación; proyectos de autoempleo –o de creación de empresas- de los propios retornados; etc. Pero, en general, cuando se apoyan institucionalmente proyectos de retorno, lo que ha de valorarse no es el número de personas que se benefician, sino la contribución que van a hacer al desarrollo de sus países; lo importante no son cuántos, sino con qué proyectos vuelven esos migrantes.
Poner en práctica medidas de apoyo al retorno requiere inversión económica, porque se ha de dar la formación complementaria que requieren las personas interesadas, y se han subvencionar sus proyectos empresariales. Esta inversión no puede hacerse al margen del resto de planes de ayuda al desarrollo que se están ejecutando en el país al que retorna el inmigrado; todas las acciones a favor del desarrollo de un país o región deben responder, en la medida de lo posible, a una planificación general que permita poner realmente en marcha el desarrollo de ese país o región. Si se apoya la creación de empresas por parte de los retornados, debe verse antes qué tipo de empresas tendrán viabilidad dentro del planteamiento general de desarrollo que se esté haciendo en una zona. En definitiva, lo que estamos diciendo es que el apoyo al retorno debe estar en manos de las entidades e instituciones encargadas de la cooperación para el desarrollo y no de las encargadas de regular los flujos migratorios. Una vez más insistimos que el apoyo institucional al retorno no es una cuestión de regulación de flujos, sino que es una cuestión de cooperación para el desarrollo.
La colaboración de los inmigrantes en proyectos de cooperación con sus países se justifica por lo que ellos pueden aportar a esos proyectos y no por cuantos pueden retornar con los mismos. Carlos Giménez señala que "pueden aportar ideas sobre qué hacer y cómo hacerlo; un aspecto clave de su aportación distintiva es su conocimiento de la cultura local; muy relacionado con ello está el uso de contactos y el manejo de redes formales e informales; ...", y nos dice que su participación en esos proyectos puede coincidir o no con su retorno, pero que, en todo caso, éste no es el objetivo de los proyectos de cooperación en los que participan los inmigrantes.
El retorno que sí es importante en los flujos migratorios es el espontáneo, el que se produce por la movilidad de las personas que buscan el lugar donde tener una vida más digna (y no nos equivoquemos, la vida más digna no siempre la encuentran los inmigrantes en el país receptor, a veces la encuentran volviendo al de origen). Esquematizando (quizás excesivamente) podríamos decir que el retorno apoyado institucionalmente tiene que ver con la cooperación al desarrollo, y el retorno espontáneo tiene que ver con los flujos migratorios.
Últimamente hemos hecho mucho hincapié en que las actuales migraciones (las de las últimas décadas) son de establecimiento y no de temporada; insistimos en ello para enmendar la plana a esos gobiernos que continúan hablando de los inmigrantes como "trabajadores invitados" o que hacen pocos esfuerzos por la integración social de las personas inmigradas; e insistimos también para discutir esos intentos de reconvertir los movimientos migratorios de los próximos años en movimientos de temporeros. Pero que insistamos en la condición de permanencia que tienen los flujos de inmigración no nos debe hacer perder de vista la importancia que sigue teniendo el retorno.
Las cifras netas de inmigración en países europeos, que aporta SOPEMI, restando los que salen de los que entran, dan idea de la importancia del retorno. Los datos de residentes crecen moderadamente año tras año, pero ese crecimiento es muy inferior al de las cifras de entrada. Los datos de Alemania son un buen ejemplo de este fenómeno que demuestra que la migración no es un proceso unidireccional. En 1996 la entrada de población extranjera en Alemania fue de 708.000 personas, mientras que salieron 559.100, produciéndose una inmigración neta importante pero muy inferior a la cifra de entradas; pero en 1997 la entrada es de 615.300 personas y la salida de 637.100, lo que da un resultado neto negativo de 21.800 personas; es decir, en ese año salieron más migrantes de los que entraron; aun así las estadísticas muestran un pequeño incremento de población residente extranjera, que lógicamente es debido a los nacimientos en familias extranjeras que se producen dentro de Alemania.
Los gobiernos europeos, a pesar del interés que muestran en los flujos de temporada, parecen haberse olvidado del retorno cuando hablan de "presión migratoria" o del riesgo que sufrimos de "invasión de inmigrantes". En España se nos habla de todos los que van llegando en las pateras, y en general, se dan cifras de inmigración como si todos los que entran se quedasen, como si nadie se quisiera dirigir a otros lugares de Europa y como si no se estuviesen volviendo continuadamente muchas personas a sus países de origen. Algunos analistas, como Antonio Izquierdo, insisten en valorar este fenómeno del retorno y en desarrollar sistemas de estudio que nos permitan conocer mejor la realidad de los flujos migratorios, pero los gobiernos (nuestro gobierno particularmente) parecen más interesados en hablar de "presión migratoria".
Pero el retorno existe y, como ya hemos indicado, sería mucho más importante si las fronteras fuesen más permeables. Retornaría mucha más gente a su país si volver a entrar en el nuestro no fuese tan difícil y traumático. Es ésta la idea que cabe retener a la hora de relacionar el retorno con la política de flujos migratorios. Debe haber mucha más gente, de la que hay ahora, con las puertas abiertas para entrar y para salir. ¿Cómo podemos conseguir eso? Pues parece que una posible opción es la de conceder el derecho de entrada a toda persona que ya haya estado dentro y que por uno otro motivo (salvo quizás el de la expulsión) se haya vuelto a su país.
Nos referimos a distintas posibles situaciones: personas que han disfrutado de un permiso de residencia y en un momento dado han retornado a su país; personas que se han acogido a algún tipo de ayuda para el retorno (aun cuando estuviesen en situación irregular) y pasado un tiempo quieren volver aquí; personas que, como señalamos al hablar de las acciones formativas relacionadas con la migración, concluyen los cursos que les permiten optar al visado de entrada; personas que han venido más de un año con permisos de temporada; etc. La libertad para venir en cualquier momento llevaría a todas esas personas a venir sólo cuando tuviesen ciertas posibilidades de inserción laboral o familiar.
También podrían quedar aquí incluidos todos los estudiantes que han estado en España con permisos de estudio. Lo que interesa de estos estudiantes no es que se queden en España, sino que se vuelvan a su país para desarrollar allí sus capacidades en función de los conocimientos adquiridos, pero ello se consigue mejor sobre la base de la libertad de circulación que sobre la base de las restricciones. Ahora, los estudiantes son obligados a volverse cuando finalizan sus estudios, pero muchos se quedan, aunque irregularmente, y en buena medida es porque conocen las dificultades que tendrían para volver a venir si hiciesen esta opción. Concederles libertad de ida y vuelta puede ser un sistema mejor para que muchos prueben por insertarse laboralmente en su país de origen.
Lo que estamos defendiendo no es un sistema de fronteras totalmente abiertas, pero sí el aumento progresivo del volumen de población con plena libertad de circulación. Se trata de que en los países de los que procede nuestra inmigración haya cada vez más gente que tiene la posibilidad de venir, aunque no la use, y que tal posibilidad no tenga plazos (actualmente la persona que teniendo permiso de residencia en España está más de 6 meses fuera, lo pierde y ya no puede volver a venir). Quienes piensan que en los países de origen de nuestra inmigración todo el mundo padece deseos irrefrenables de venir al nuestro, deberían darse cuenta de que la presencia de muchos conciudadanos con un permiso para venir a España del que no hacen uso ayudaría a moderar el impulso de los demás. Pero lo que, en definitiva, hemos de perseguir es avanzar en la perspectiva de la libre circulación, que las migraciones fluyan por canales de mayor libertad, y, si ahora no es posible una apertura total de las fronteras, lo que sí podemos hacer es aumentar el volumen de población que puede beneficiarse de la libertad de circulación, incluyendo ahí a todas las personas que hayan establecido ya algún vínculo con nuestro país, a todas las que han contado ya con un permiso de residencia.
Los procesos de armonización, sin embargo, han sido muy lentos, han sufrido importantes vaivenes y estamos aun muy lejos de haber establecido políticas comunes en estos temas. En 1985 la Comisión Europea publica el Libro Blanco en el que se preveían medidas para la abolición de las fronteras interiores y la regulación comunitaria de todo lo referido al control de las exteriores, incluyendo los temas de la inmigración y el asilo; pero esto no se tradujo en medidas concretas, y en 1986, con la aprobación del Acta Única, se descartó la posibilidad de que la Comisión Europea estableciese reglas de entrada, residencia y circulación de los ciudadanos de terceros países, señalando que estos asuntos seguían siendo competencia de los Estados miembros y, por tanto, se debían tratar por medio de acuerdos intergubernamentales. Este criterio se mantendría en los años siguientes, y el Tratado de Maastricht lo ratificó al situar la inmigración en el "tercer pilar" relativo a los asuntos de justicia e interior (para los que no se transferían poderes a las instituciones comunitarias). De esta forma se han ido abriendo camino, durante todos estos años, distintos acuerdos sobre inmigración entre varios países europeos, al margen de las instituciones comunitarias.
Muchos han sido esos marcos intergubernamentales en los que se han acordado asuntos relativos a la inmigración extracomunitaria. Todos ellos funcionando con gran secretismo, o al menos escapando del control parlamentario, ya que ni los parlamentos nacionales, ni el Parlamento Europeo han ejercido control sobre ellos; como tampoco lo ha ejercido la Comisión Europea al haberse declarado que el asunto quedaba fuera del procedimiento comunitario. Entre las instancias intergubernamentales en las que se ha abordado la inmigración, cabe señalar el grupo de TREVI, el grupo ad hoc de Inmigración, el Comité de expertos, etc. El grupo de TREVI se crea en 1976 por decisión del Consejo Europeo, reuniendo a los ministros de justicia e interior; sus siglas significan Terrorisme, Radicalisme et Violence Internationale, pero fue uno de los marcos en los que se trataron, hasta su desaparición en 1993, los temas relativos a la inmigración, dando con ello una clara idea de los conceptos que han regido en los ámbitos de cooperación intergubernamental cuando se han abordado los asuntos de la inmigración. El grupo ad hoc, creado en 1986, lo compusieron expertos en inmigración y asilo de los ministerios, y se encargó de preparar los acuerdos de Dublín de 1990 –sobre asilo- y otros acuerdos sobre fronteras exteriores. Pero el acuerdo de mayor trascendencia fue el que se firmó en Schengen en 1985, ya que ha marcado las pautas de las políticas de admisión de ciudadanos de terceros países en los Estados miembros de la Unión Europea.
El Convenio de Schengen se define como "relativo a la supresión de controles en las fronteras comunes", pero en realidad trata, sobre todo, del control de las externas. Trata también sobre otros aspectos, como la cooperación policial en la investigación de delitos y la persecución de delincuentes; la actuación de la policía de un país en territorio de otro; la concesión de asistencia judicial en materia penal; etc. En lo referido a la inmigración el Convenio define, en primer lugar, las condiciones exigibles para el cruce de las fronteras externas, tanto para estancias de menos de tres meses, como para estancias de larga duración (lo que es propiamente inmigración). Establece una política común de visados: el visado para estancias de menos de tres meses es unitario para todos los países y permite circular por todos ellos, mientras que el de larga duración, es decir, el concedido para residencia, es de exclusivo carácter nacional. Crea la "lista de extranjeros no admisibles", lo que implica que los extranjeros no admisibles en uno de los países no deben ser admitidos en ningún otro país del espacio Schengen. Esto afecta a la concesión de cualquier visado de entrada y, particularmente, a los visados que se conceden para residencia. Cualquier solicitud de permiso de residencia será denegada (salvo excepciones) si otro país firmante del Convenio había introducido previamente a la persona solicitante en la lista de no admisibles. El instrumento que para ello se utiliza es el SIS (Sistema Informático Schengen).
El Convenio de Schengen pasó a ser normativa de la Unión Europea con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (mayo de 1999). Es el convenio más importante que hay en materia de inmigración, pero no es una normativa de inmigración que abarque todos los aspectos que con ella se relacionan. No habla de los derechos de los residentes, del tipo de permisos que se les ha de dar (temporales y permanentes), de la renovación de los permisos, de la reagrupación familiar, del acceso al trabajo, etc. Es únicamente un convenio sobre cruce de fronteras y prevención contra extranjeros "no admisibles". Lo remarcable es que, en toda la década de los noventa, el control de las fronteras (visados, inadmisión de extranjeros, expulsiones, etc.) ha sido el único tema sobre el que, en materia de inmigración, han conseguido llegar a acuerdos los ministros de Justicia e Interior de la Unión Europea. En materia de asilo se ha avanzado más, pero en política de inmigración todo lo que se ha logrado es poner en práctica buena parte de lo que ya se señalaba en el Convenio de Schengen.
Para avanzar hacia una mayor armonización de política de inmigración se hizo la cumbre de Tampere (octubre de 1999), pero, a pesar de lo mucho que se habla de los acuerdos que ahí se alcanzaron, lo cierto es que son de carácter muy poco concreto: se habla de colaboración con los países de origen de la inmigración (lucha contra la pobreza y a favor de los derechos humanos) y para ello se aprobaron unos planes de acción muy poco específicos referidos a 6 países (Albania, Afganistán, Irak, Somalia, Sri Lanka y Marruecos); se habla de integración social de los residentes extracomunitarios, lo que se concreta poco, aparte de decir que "deben tener derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión" e invitar a la Comisión Europea a hacer propuestas futuras al respecto (aun no están hechas); y se habla de lucha contra la inmigración ilegal: control de fronteras y colaboración con los países emisores (lo que ya se venía planteando).
Así están las cosas de momento, pero con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam se produjo un cambio de ubicación de los temas de la inmigración y el asilo que necesariamente tendrá resultados importantes en un futuro próximo. Pasaron del "tercer pilar" al "primero", es decir, pasaron a ser competencia de las instituciones comunitarias. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de las CCEE son competentes en tales asuntos y ello implica que puede elaborarse normativa comunitaria, en forma de directivas o reglamentos, al igual que se hace en todos los demás asuntos sobre los que los Estados han transferido el poder a las instituciones comunitarias. Se fijó, no obstante, un plazo de 5 años (hasta abril de 2004) en el que quedaba restringido el procedimiento comunitario; entre otras cosas, la aprobación de las normativas ha de hacerse por unanimidad en el Consejo, lo que va a traer no pocas dificultades; aunque también se dijo que en estos 5 años ha de intentarse la conclusión del marco normativo.
En el siguiente apartado veremos qué propuestas hace la Comisión Europea para la elaboración de normativa de inmigración, y concretamente, para definir una política de flujos migratorios de la Unión Europea. Pero conviene aquí insistir en que, cuando esta ponencia se presenta, en octubre de 2000, tal normativa es aun inexistente. Lo que hay son unos acuerdos y un proceso de creciente colaboración respecto al control de las fronteras externas y lo que los gobiernos llaman la lucha contra la inmigración ilegal; acuerdos y colaboración que, incluso en estos aspectos, tienen aun muchas limitaciones; pero nada hay sobre todo lo demás que debe ser contemplado en una política de inmigración (derechos de los inmigrantes en sus distintas situaciones posibles, tipos de permisos, acceso al trabajo, y tantas otras cosas que sí contemplan las normativas nacionales).
La carencia de armonización es evidente con un simple repaso de las normativas que tienen los distintos Estados. Pondremos algunos ejemplos. Para la entrada de inmigración laboral muchos países tienen las puertas completamente cerradas, mientras otros (España, Italia) aceptan unos contingentes anuales. En Italia, dentro del contingente existe la posibilidad, que aquí hemos defendido, de entrar para buscar después el empleo. Los derechos de los inmigrantes varían notablemente de un país a otro. Los que se hallan en situación irregular apenas tienen ningún derecho en muchos países, mientras que sí los tienen en otros (por citar un ejemplo, podemos señalar que también Italia les concede el derecho a la asistencia sanitaria, como se hace en España). Los residentes legales tienen también estatutos diferenciados: la residencia permanente se alcanza a los 5 años de residencia legal en varios Estados, pero en Alemania es a los 8 y en el Reino Unido es a los 4; la reagrupación familiar está generalmente reconocida, pero en Austria queda limitada por un contingente anual, y varía el período de residencia legal que se exige al inmigrante para tramitar la reagrupación, hasta el caso de Grecia que es de 5 años; el acceso al trabajo sólo se permite, generalmente, si se dispone de permiso de trabajo, pero no es así en Holanda, donde se puede acceder al mercado laboral sin necesidad de permiso alguno. Etc. De momento no se puede hablar de armonización, como tampoco se puede hablar de compromisos europeos que condicionen los derechos que cada Estado concede a su población inmigrada.
De momento está ya en proceso de aprobación una directiva sobre reagrupación familiar, y están en estudio otras. En marzo de 2000 la Comisión presentó una comunicación al Consejo y al Parlamento en la que fijaba plazos para las distintas propuestas que van a ir entregando dirigidas a la creación del "espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea". Ahí se hablaba de "una política común de asilo y migración" y se señalaban 4 aspectos: la relación con los países de origen, el régimen de asilo europeo común, el trato justo a los ciudadanos de países terceros y la gestión de los flujos de inmigración. El tercer aspecto implica abordar muchas de las cosas que ahora están definidas en las leyes nacionales de extranjería; por ejemplo, la Comisión presentará, no antes de 2001, propuestas de directivas sobre requisitos de entrada para residencia, tanto si ésta es para trabajo por cuenta ajena, como si es para trabajo por cuenta propia, para realizar estudios, etc. Presentará también un propuesta de directiva sobre residencia permanente, y otras sobre el estatuto jurídico de los nacionales de terceros países, donde se definirán sus derechos a la educación, la sanidad, el acceso al trabajo, etc.
Pero, por lo que a esta ponencia se refiere, nos interesa, sobre todo, ver cómo platea la Comisión Europea el desarrollo de una política de gestión de los flujos de inmigración. Ya vimos que lo que hasta ahora no ha habido es precisamente política de gestión de flujos. Ni siquiera en España, donde está establecida la posibilidad de definir un contingente anual de entrada de inmigrantes, hay política de gestión de flujos, mucho menos la hay en la mayor parte de los Estados de la Unión, donde (con la excepción de Italia) el cierre de fronteras a la inmigración laboral es bastante más explícito. Vimos también las enormes deficiencias y problemas que tiene este sistema de cierre de fronteras y lo poco que se ajusta a las necesidades de inmigración actuales y futuras. La perspectiva de elaboración, en el marco de la Unión Europea, de una política de gestión de flujos nos sitúa ante la posibilidad de corregir las tendencias y las fórmulas que hasta el momento se han impuesto en todos los Estados, superar los prejuicios dominantes sobre la inmigración y establecer un sistema que, como venimos diciendo, permita la canalización legal de los flujos de inmigración.
En esta ponencia hemos hecho un conjunto de propuestas que, junto a muchas otras que podrían aparecer en el debate, podrían servir para la elaboración de esa política europea de gestión de flujos. Ya hemos visto que no son propuestas que estén en la línea de lo que el gobierno español quiere hacer o está haciendo, pero lo que ahora nos preguntamos es qué línea o sobre qué criterios está trabajando la Comisión Europea para hacer sus propuestas de gestión de flujos. ¿Está planteando algo distinto de lo que ha sido la línea de cierre de fronteras dominante hasta el momento? Veamos.
En su comunicación de marzo de 2000, en el punto sobre gestión de flujos, comienza señalando el objetivo de "mejorar el intercambio de estadísticas e información sobre el asilo y la inmigración", para lo que propone seguir un plan de acción que ya estaba definido por el Consejo y crear un Observatorio Europeo de Migración. Continúa con el objetivo de "promover la lucha contra la trata de seres humanos y la explotación económica de los inmigrantes", para lo que propone adoptar nuevas medidas en la lucha contra la delincuencia organizada, detectar y desmantelar las redes delictivas y armonizar las legislaciones de los Estados sobre la responsabilidad de los transportistas. Sobre algunos de estos aspectos se está trabajando en la elaboración de directivas.
Otro objetivo señalado es "ayudar a los países de origen y tránsito", para lo que propone el desarrollo de campañas de información sobre las posibilidades reales de la inmigración laboral, la promoción del retorno voluntario, la ayuda a las autoridades de esos países para combatir la trata de seres humanos y para que hagan frente a sus obligaciones de readmisión. Y, por último, señala también el objetivo de "establecer una política comunitaria coherente sobre readmisión y retorno", para lo que plantea la necesidad de desarrollar los acuerdos de readmisión.
Esto es todo. Es sólo un esquema con todos los contenidos por determinar, pero da toda la impresión de que lo que la Comisión está entendiendo por gestión de flujos es hacer lo mismo que han hecho los Estados por separado: lucha contra la inmigración ilegal y mejorar los mecanismos para la expulsión (convenios de readmisión). ¿En algún momento, en alguna directiva, quedará definido cómo ha de canalizarse la inmigración legal? ¿Se planteará una mayor apertura de las fronteras, más acorde con los derechos humanos y con las necesidades de inmigración que hay en Europa? De momento, los enunciados que lo que van a ir proponiendo no parecen indicar que vaya a ser así. Pero sólo son enunciados, y lo que finalmente se haga dependerá también de los debates y las tendencias sociales que haya en estos próximos años.
Como conclusión a lo que hemos planteado en esta ponencia reproducimos aquí, de forma muy resumida, algunas de las propuestas que del texto se derivan.
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