Miguel Pajares es Presidente de CITE (CCOO)
en Cataluña y autor del reciente libro La inmigración en
España. Artículo publicado en Iniciativa Socialista número
54, otoño 1999
El compromiso político necesario
A principios de agosto, de este año 1999, saltó a los medios
de comunicación la propuesta de reforma de la Ley de Extranjería
que ya tenía elaborada la Ponencia del Congreso de los Diputados.
Ello reanimó el debate sobre la necesaria integración de
las personas inmigradas en nuestra sociedad, y a su vez estos aspectos
–legislación e integración- se relacionaron con los recientes
hechos xenófobos de Terrassa (Barcelona) y otras localidades. Ley
de Extranjería, integración social y racismo: tres temas
claramente diferenciados pero que, efectivamente, alguna relación
tienen entre sí.
No es necesario insistir más en que el viejo tópico de
“aquí no somos racistas” no tiene ningún fundamento. La sociedad
española, puede ser tan racista como lo es cualquier otra sociedad
europea. Lo ha sido durante siglos con respecto a los gitanos y lo es ahora
con respecto a la inmigración extranjera. Existe lo que se ha dado
en llamar racismo institucional, consistente en todo el conjunto de condiciones
discriminatorias que padecen los inmigrantes, muchas derivadas de una legislación
de extranjería que en España ha sido, hasta ahora, muy parecida
a la de otros países europeos. Existe también lo que llamamos
racismo social, referido al conjunto de comportamientos que la población
tiene respecto a los inmigrantes o los gitanos; y sobre ello también
podemos encontrar entre la población española actitudes muy
parecidas a las que se dan en otros países.
Pero al analizar más detenidamente nuestro racismo social, encontramos
alguna diferencia con lo que pasa en otros países europeos, y es
sobre esto sobre lo que quiero hacer una primera reflexión en este
artículo. En España, el racismo social tiene escasa capacidad
movilizadora, fundamentalmente porque no hay un racismo político
que lo represente y lo organice. Aquí no tenemos –hasta ahora- ningún
partido político que construya su discurso sobre argumentos racistas
o xenófobos y que obtenga porcentajes de voto importantes, como
ocurre en otros países europeos. En algunos países, los argumentos
xenófobos se exponen en el parlamento, se reproducen por los medios
de comunicación y adquieren cierta cobertura legal. Ello ayuda a
que las personas más penetradas por ideas racistas las digan en
voz alta y hace posible cierta organización y movilización
social tras las propuestas racistas. Aquí esto no pasa, pero la
frontera entre lo que ocurre hoy y lo que puede ocurrir mañana es
más débil de lo que parece a primera vista.
Los hechos de julio en Terrassa nos obligan a reflexionar más
sobre este asunto. Puede afirmarse que en un barrio de Terrassa se ha producido
la primera movilización social importante de tipo xenófobo.
Afirmación a la que se pueden añadir muchas matizaciones:
ha participado sólo una minoría de los vecinos; no es la
primera movilización de este tipo (ha habido otras, sobre todo para
impedir asentamientos de gitanos); ha habido instigadores de extrema derecha
ajenos al barrio; etc. Pero el hecho es que se ha tratado de una movilización
social, lo que es cualitativamente diferente de los actos aislados de tipo
xenófobo que diariamente protagonizan personas concretas en la calle,
en el interior de una comisaría, en el trabajo, en una ventanilla
de la Administración, o en la entrada de una discoteca.
Cuando la xenofobia empieza a adquirir capacidad de movilización
social se está pasando a otro estadio, lo que obliga a la sociedad
a adoptar nuevas medidas, y lo primero que nos hemos de plantear es extremar
las precauciones para que no se convierta en racismo político. Hay
que evitar que surjan políticos dispuestos a sacar provecho electoral
de las tendencias sociales xenófobas, lo que exige compromisos firmes
de todas las fuerzas políticas en esa dirección. Y no se
trata sólo de aislar a los políticos que puedan aparecer
dispuestos a lanzar argumentos xenófobos contra la inmigración,
se trata, sobre todo, de ser beligerantes contra la xenofobia allá
donde aparezca. No puede volver a ocurrir que, ante hechos como los de
Terrassa, alcaldes y otros responsables políticos sean tibios en
su respuesta y no salgan inmediatamente a la palestra para oponerse
a las posturas xenófobas. Que la xenofobia proceda de los propios
vecinos, o de los propios votantes, no justifica la ambigüedad política
consintiendo posturas que se sitúan en las antípodas de los
valores de la democracia y la dignidad humana.
La reforma de la legislación de inmigración.
A ese compromiso político hay que añadir la creación
de las condiciones legales y sociales favorables a la integración
de la población inmigrada. La legislación de inmigración
debe definir al inmigrante como una persona de pleno derecho, porque cuando
ocurre lo contrario, es decir, cuando es la propia ley la que dice que
los inmigrantes son personas con menos derechos, resulta más difícil
convencer a la población de que debe tratarlos en condiciones de
igualdad. Ésta es la conexión que la xenofobia tiene con
la legislación y las políticas de inmigración: cuando
desde las instituciones públicas todo son prevenciones y medidas
restrictivas contra la inmigración, se está difundiendo un
mensaje que va en contra de las otras propuestas que se hacen para que
la sociedad trate a los inmigrantes sin discriminación.
En España estamos concluyendo un proceso de reforma de la Ley
de Extranjería, en el que se han logrado establecer cambios importantes,
aunque algunas cosas también importantes quedan como estaban. Al
plantearse la reforma de la ley, las preguntas que cabe formularse son
de este tipo: ¿Cómo pueden canalizarse los flujos de inmigración
por vías legales? ¿Cómo resolver la situación
de irregularidad en la que se hallan muchos inmigrantes? ¿Cómo
pueden, finalmente, las personas inmigradas alcanzar un nivel de derechos
que las equipare al resto de la ciudadanía?
La primera de estas preguntas es probablemente la más difícil
de responder dadas las prevenciones, los miedos y los prejuicios que en
la Europa actual se han desarrollado con respecto a la inmigración
extracomunitaria. Es obvio que ahora no puede plantearse una opción
de fronteras abiertas y, por tanto, la inmigración deberá
estar limitada por un contingente anual. Los contingentes se establecieron
en 1993 y supusieron un paso importante para dotar a la inmigración
de vías legales; no se plantearon bien, ya que, al no existir otras
vías para regularizar a las personas en situación irregular,
se utilizaron para esto, en lugar de utilizarse para dar entrada a los
nuevos inmigrantes. Pero, a pesar de ello, cabe remarcar que en la década
de los noventa España fue el primer país en ponerlos en marcha
(recientemente se establecieron también en Italia), cuando el resto
de la Europa comunitaria rechazaba la entrada de inmigración laboral.
Reconocer que la inmigración es necesaria y que debe darse entrada
legal a cierto contingente de inmigrantes es algo todavía pendiente
en la mayor parte de los Estados de la Unión Europea.
El contingente, para servir como cauce de entrada legal, debe establecerse
con cierta amplitud, y los requisitos que se exigen a los solicitantes
deben ser realistas. Hasta ahora, la exigencia más importante ha
sido disponer de una oferta de empleo, que además debía ser
para un sector laboral de los que requieren extranjeros por no encontrar
nacionales dispuestos a trabajar en ellos. Dos objeciones caben a estos
requisitos. La primera es que si ya hemos limitado la entrada de inmigración
laboral con un contingente, no es necesario hacerlo también señalando
los sectores laborales para los que daremos los permisos; esto es introducir
la discriminación en un derecho fundamental como es el del trabajo
(discriminamos porque aceptamos al extranjero para recoger las hortalizas
pero no para trabajar en un taller mecánico o en una oficina). La
segunda es que las ofertas de empleo de determinados trabajos no llegan
a los países de origen de la inmigración (quien necesita
un peón no se va a Senegal a buscarlo), y por tanto hay que añadir
otras posibilidades. En este sentido, la opción introducida en la
ley italiana de 1998 puede ser válida: se acepta la entrada de inmigrantes
sobre la base de la acogida (han de tener familiares que les aseguren el
cobijo, la alimentación y la asistencia sanitaria) para que busquen
el trabajo cuando ya están en el país de destino. Lo interesante
de esta opción es que el inmigrante entra legalmente y no necesita
ponerse en manos de las mafias, ni someterse a las condiciones de sobreexplotación
que normalmente sufren quienes están en situación irregular.
La segunda cuestión que planteábamos se refiere a la
necesidad de corregir la situación de irregularidad en la que se
halla una buena parte de nuestra población inmigrada. La expulsión
no debe ser la respuesta del Estado a esa situación, sobre todo
cuando se trata de personas que no han cometido delito alguno y cuya única
falta ha sido entrar irregularmente a un país que no les ofrecía
ningún cauce de entrada legal. Hay que abrir vías para que
esas personas puedan acceder a la legalidad. La que se ha planteado en
la nueva ley, de regularizar a toda persona que demuestre que lleva dos
años en España, es una buena medida; con ella lo que se dice
es que, en el peor de los casos, nadie estará más de dos
años en situación irregular.
Por último, la tercera cuestión se refiere a los derechos
que se otorgan a la población inmigrada. Hablamos aquí de
asistencia sanitaria, educación, acceso a la justicia gratuita,
vivienda, prestaciones sociales, etc., pero también hablamos de
derechos políticos, es decir, del derecho al voto. Las personas
inmigradas no pueden convertirse en un sector de población en permanente
situación de inferioridad de derechos, porque ello contradice las
bases universalizadoras de nuestra democracia y favorece la xenofobia.
El texto de la nueva ley supone avances importantes en la equiparación
de derechos, pero sigue pendiente el derecho al voto (se reivindica concretamente
para las elecciones municipales).
Dicho todo lo anterior respecto a la legislación de inmigración,
tengo que añadir que los cambios legislativos deben venir acompañados
de políticas sociales amplias contra las situaciones de marginación
y de penuria socio-económica (no sólo de los inmigrantes,
sino de todos los sectores sociales que las padecen). Cuando un parado
o un vecino de un barrio desatendido se enfrenta al inmigrante extranjero,
hay que decirle que está errando el tiro y hay que combatir sin
ambages su xenofobia, pero poco se avanzará si en lugar de ampliar
las políticas sociales para atender esas situaciones lo que se hace
es recortar los presupuestos dedicados a ellas. Todas las instituciones
públicas (locales, autonómicas y centrales) tienen aquí
responsabilidades importantes; la Ley de Extranjería no tiene la
culpa de todo.
La perspectiva europea.
La reforma de la legislación sobre inmigración en España
es de gran importancia en el contexto europeo. Con la entrada en vigor
del tratado de Amsterdam, en mayo de 1999, se han comunitarizado los temas
de la inmigración y el asilo, lo que ha supuesto un hecho muy importante.
Estos eran temas que se habían ido armonizando a nivel europeo,
pero siempre tomando las decisiones en el marco intergubernamental (entre
los ministerios de interior y justicia) con escaso control democrático.
Primero con acuerdos como el de Schengen y luego en el marco del llamado
tercer pilar de la Unión Europea, que también es un marco
intergubernamental en el que la Comisión y el Parlamento europeo
no tienen competencias.
Al pasar la inmigración al pilar comunitario (primer pilar)
se ha abierto la perspectiva de establecer normativa europea en este tema;
directivas o reglamentos que serán leyes a las que todos los países
de la Unión tendrán que adoptar sus normativas. ¿De
dónde se parte para abordar el desarrollo de una normativa europea
de inmigración? Lo que ahora tenemos son las leyes nacionales de
los 15 Estados y también tenemos las cosas que se han ido haciendo
a nivel comunitario. Ni lo uno ni lo otro nos permite ser optimistas y
contar con que lo que se haga sea una normativa integradora que equipare
los derechos de los residentes con los de los nacionales de los Estados
miembros. Las leyes nacionales se han ido haciendo, en la década
de los noventa, cada vez más restrictivas –con la única salvedad
de las últimas modificaciones realizadas en Italia, Francia y España,
que han ido en una dirección más integradora- y los textos
comunitarios que han comenzado a elaborarse no difieren de esa línea
restrictiva. En ambos niveles se valora poco la importancia de la integración
social de la población inmigrada; se niega la libre circulación
por los países de la Unión Europea a los residentes extracomunitarios;
se restringe el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales. En conjunto,
las normativas se centran en el objetivo de combatir la inmigración
ilegal, o sea, de mejorar la estructura policial y de fronteras para evitar
la entrada de inmigrantes. Lo que hasta el momento se está haciendo,
en el marco comunitario, es continuar en la dirección de la
“Europa fortaleza”, y las líneas de trabajo del Consejo Europeo
de Tampere (octubre 1999) confirman esta tendencia.
La reforma de la Ley de Extranjería española apunta en
otra dirección y deberá servir también para influir
positivamente en el proceso de desarrollo de la normativa europea. Lo que
ha de instaurarse como objetivo central de esta normativa es que los residentes
extracomunitarios obtengan, en plazos de tiempo razonables, todos los derechos
de ciudadanía. Ello no afecta sólo a la normativa de inmigración,
afecta también a algunos aspectos del propio Tratado de la Unión
Europea, ya que necesariamente ha de llegar a plantearse la concesión
de la ciudadanía europea a los nacionales de terceros países
que residen de forma estable en la Unión Europea (el concepto de
estabilidad puede vincularse a la obtención de la residencia permanente).
La normativa comunitaria de inmigración deberá establecer
la residencia permanente (por ejemplo a los 5 años de residencia
legal) y los derechos que a ella se vinculan; entre los cuales, resultan
de especial importancia el derecho a la libre circulación –en las
mismas condiciones que ya está establecido para los ciudadanos y
ciudadanas europeas- y el derecho al voto en elecciones municipales y europeas.
Y junto a esto, la normativa habrá de resolver cuestiones como la
vinculación de las políticas de inmigración con las
de cooperación al desarrollo; la apertura de vías legales
accesibles para canalizar los flujos de inmigración; el desarrollo
efectivo del derecho a la reagrupación familiar; etc. Todo ello
en una clara perspectiva de favorecer la integración social de la
población inmigrada y de equiparar sus derechos con los del resto
de la ciudadanía.
La lucha contra el racismo en Europa tiene otros campos de trabajo
no menos importantes que las normativas de inmigración y de asilo.
Y concretamente en el terreno legislativo está también pendiente
el desarrollo de las directivas contra la discriminación racial
que el Artículo 13 del Tratado de Amsterdam ha autorizado. Si en
este texto me he centrado en los aspectos relacionados con la normativa
de inmigración es por la oportunidad que se ofrece para su reforma
en España y por las perspectivas que ello abre, y también
porque en el combate contra la xenofobia no siempre se tiene en cuenta
la importancia que tienen las leyes de inmigración, y éste
es un buen momento para señalarlo.